La multa fue históricamente concebida como una herramienta cuya función primordial podría calificarse como la de disuadir, por medio de un castigo de contenido patrimonial, conductas ilícitas o incumplimientos normativos. Es decir que, a través de la multa se ideó un medio para para coaccionar al potencial infractor, inhibiéndole cualquier intención o propósito de incumplimiento de obligaciones formales o materiales.
En otras palabras, la multa debía servir como un castigo ejemplar y un recordatorio del costo económico de violar la ley. Pero, en la actualidad, ¿realmente cumplen las multas ese cometido disuasorio?
Una rápida observación de la realidad nos permite sospechar que las multas, lejos de infundir un temor disuasorio, se han vuelto en muchos casos y en el mejor de los supuestos, un instrumento de mera recaudación. En los contextos actuales, no parece cuajar la idea de que alguien – y mucho menos si existe una razón económica para hacerlo – dejaría de cometer una infracción por calcular, de antemano, la multa que le podría caber.
En cambio, otros mecanismos financieros del sistema jurídico, en particular los intereses por mora, parecen hoy jugar un papel mucho más efectivo en la orientación de la conducta de los ciudadanos en general y de los contribuyentes en particular. Estos intereses – concebidos originalmente como compensación por el tiempo transcurrido en el incumplimiento – hoy ejercen, en la práctica, una presión tangible y constante para desalentar la mora y promover el cumplimiento oportuno.
La multa desde hace tiempo ha visto diluida su capacidad de disuasión, hallándose reducida a un vestigio arcaico más asociado a fines recaudatorios. Por el contrario, los intereses por incumplimiento han adquirido una función cuasi-sancionatoria si tenemos en cuenta la eficaz fuerza coactiva que despliegan en la decisión de los contribuyentes frente al potencial incumplimiento.
Realidad vs. academia.- Desde una perspectiva puramente teórica, la multa se legitima por cumplir, principalmente, dos funciones: una función retributiva – castigar la conducta ilícita haciendo que al infractor le cueste su incumplimiento – y una función disuasoria o preventiva – lograr que el infractor (y también la sociedad en general) evite repetir esa conducta en el futuro, ante el temor de la sanción -. Bajo esta óptica, la multa tendría un efecto ejemplificador: el que evalúa incumplir una norma calculará que la penalidad monetaria hará que “no valga la pena” la infracción.
En el ámbito tributario en particular, la multa por evadir impuestos o presentar mal una declaración jurada buscaría neutralizar el incentivo económico de no pagar, añadiendo un costo adicional al monto dejado de pagar. De este modo, a mayor multa – y mayor probabilidad de ser sancionado -, menor debería ser la inclinación del contribuyente a incumplir deliberadamente.
No obstante, la efectividad real de este esquema disuasorio es cada vez más cuestionable. Observaciones prácticas sugieren que las multas no estarían cumpliendo con esa labor preventiva de manera significativa. La realidad muestra una brecha entre la función que la multa pretende tener, según la doctrina y la jurisprudencia que repiten fórmulas magistrales de antaño, y su verdadero impacto en el comportamiento humano.
Veamos:
1-Para que una multa disuada, el individuo debería evaluar racionalmente el riesgo de ser descubierto y el costo monetario potencial, comparándolo con el beneficio de la infracción. En la práctica, pocas personas o empresas – por no decir nadie – realizan tal cálculo. En muchos casos, el infractor ni siquiera anticipa conscientemente la multa en el momento de decidir su conducta. No hay una representación de la potencial lesión / costo que reporta el incumplimiento de la conducta debida. Ya sea por desconocimiento de la sanción exacta, por exceso de confianza en no ser detectado, o simplemente por una simple tendencia a subestimar las consecuencias negativas del comportamiento, la multa no figura como un factor determinante al tiempo de la decisión. Más aún, la fuerza coactiva de la multa suele diluirse entre la distancia temporal que media entre la acción ilícita y la eventual sanción. En términos psicológicos, la incertidumbre que provee el tiempo que transcurre desde la comisión de la infracción va fraguando el temor de que pueda materializarse y, de materializarse, de que tenga un impacto significativo en la economía del infractor.
2-Pero la capacidad disuasoria de una multa depende no solo de su cuantía sino también de la probabilidad de ser efectivamente impuesta. El contribuyente y/o administrado debe percibir que la multa advendrá como algo real, cierto e inmediato y no como una mera potencialidad, incierta en su real significación económica – cuando algún día se haga efectiva – e improbable a corto plazo. Si la fiscalización o el control son esporádicos y casi azarosos, seguir incumpliendo se convierte hasta en un incentivo económico. En numerosos ámbitos – desde el tributario hasta el ambiental o el corporativo – los infractores saben que las posibilidades de detección completa y oportuna y la materialización de las consecuencias son relativas y bajas.
Un esquema de análisis de costos y beneficios básico indicaría que un infractor arriesgado puede internalizar la multa simplemente como un costo más en la forma de hacer negocios: si la ganancia esperada por violar la norma excede la penalidad descontada por la probabilidad de ser sancionado, la infracción seguirá siendo rentable. De esta forma, cuando la fiscalización es insuficiente o las sanciones son fácilmente eludibles o dilatables en la práctica, la multa pierde poder de disuasión y algunos actores la consideran parte de la actividad o del negocio.
3-La mayor parte de las multas se encuentran sujetas a topes máximos y mínimos, además de criterios de proporcionalidad en relación a determinados parámetros. Si bien con este se intenta resguardar el principio de equidad, es sabido que, en muchos casos, los importes de las multas no pueden neutralizar el beneficio resultante del incumplimiento.
Cuando el beneficio del incumplimiento es alto y la probabilidad de detección es baja o, incluso, media, se produce una desproporción entre el medio y el fin que resta, a la multa, todo poder para disuadir. Por el contrario, si entrara en un análisis previo a la toma de decisión, la potencial multa aparecería como un incentivo hacia la conducta indebida.
4-Las multas son, por definición, sanciones monetarias, por lo que, por más severas que sean, en términos económicos, están desprovistas de un componente intangible que es mucho más poderoso, al menos, para la psiquis de cualquier infractor: el reproche social que resulta de las consecuencias de tipo “personales”. Piénsese, por ejemplo, en la pérdida de carnet de conducir o en la clausura. Sus efectos sobre mucho más elocuentes en el infractor que la multa más alta que le podría corresponder.
La multa no degenera en ninguna consecuencia personal directa. Sus efectos se agotan en la cuantía económica. El pago de una multa – sea ruinosa o no por su importe – carece de la carga moral, como lo sería en el caso de que el infractor, además de la multa, fuere obligado a publicar la resolución sancionatoria en un medio de difusión masivo – y no vale para esto último la publicidad que adquieren las sentencias foros o colecciones jurídicos, toda vez que su conocimiento queda reservado a un circulo o comunidad extremadamente reducido: los especialistas de la materia -.
De esta manera la multa se percibe más como un precio o costo que como una sanción; la multa pierde la capacidad de comunicar una desaprobación categórica de la conducta – se convierte en un asunto contable, no en un freno ético o legal interiorizado por el infractor y mucho menos cuando se trata de una organización en la que los representantes legales o dueños ni siquiera llegan a tener conocimiento de la multa, porque ello se resuelve en instancias organizacionales inferiores del ente –.
El haz de factores mencionados permite, si no concluir, al menos dudar de que la multa, como sanción pecuniaria, y por sí sola, tenga entidad alguna para modificar ex ante el comportamiento de un contribuyente y mucho menos aún si del incumplimiento puede resultan un beneficio económico considerable.
Esto no significa que las multas carezcan de todo efecto, pero esto último pareciera ser la excepción y no la regla que debería definir conceptualmente a la multa.
5-La multa opera, siempre ex post facto y, en los casos de significación económica, lo hace, además, muy lejos en el tiempo en que ocurrió el hecho, por lo que adquiere más un carácter recaudador – y exiguo si añadimos, además, la labor previa de la Administración para hacerla efectiva – que preventivo.
Es por esto que podemos afirmar que, hoy, la función real de la multa es difusa y mucho más aún en el campo de la tributación. Si las multas no están logrando frenar conductas indeseadas, cabe preguntarse: ¿qué papel están jugando entonces dentro del sistema? Una mirada pragmática sugiere que muchas multas pecuniarias se han convertido en instrumentos con fines principalmente recaudatorios. Es decir, contribuyen a las finanzas públicas más de lo que contribuyen a la corrección de comportamientos, aunque con un papel recaudatorio mínimo.
Este fenómeno recaudatorio de la multa puede advertirse de distintas maneras:
1-Casos de organismos que se nutren de las multas como fuente de financiamiento para la cobertura de determinados gastos. En estos supuestos, la situación denuncia cierta gravedad: los organismos podrían verse tentados de maximizar la recaudación por multas no solo en desmedro de los derechos de los contribuyentes y/o administrados sino de la función – y por consiguiente la naturaleza – propia de la multa.
2-Si los niveles de incumplimiento impositivo suelen mantenerse elevados a pesar de que se elevan los importes de las multas, quiere ello decir que la multa padece de efecto disuasorio y su pago revelaría que solo tiene como finalidad engrosar las arcas del Fisco más que de moldear el comportamiento de los contribuyentes.
3-Otro indicador del rol meramente recaudador de las multas es la frecuencia con que los gobiernos – nacional y provinciales – proveen de condonaciones, moratorias o reducciones de sanciones como un carnada para disuadir a los contribuyentes de persistir en la controversia y litigiosidad.
La recurrencia constante a este tipo de medidas es el más claro indicador de que la multa no funciona preventivamente. Si periódicamente se perdona la multa para lograr que los contribuyentes paguen, se está aceptando que la multa tenía un fin recaudatorio que puede sacrificarse con tal de obtener el pago del tributo y mucho más aún cuando los contribuyentes pueden anticipar – por repetición indiciaria de la Administración – de que la amnistía aparecerá, “en cualquier momento”, como solución a la multa. El contribuyente no se representa a la multa como un peligro, porque se representa “la próxima moratoria” para regularizarse con descuento y quita de multa.
Esto habla de que para la propia Administración, la multa está absolutamente desnaturalizada por haber quedado reducida, de sanción, a una moneda de cambio con el cual negociar la recaudación.
Las multas tienden, hoy, a operar como mecanismos financieros al servicio del erario, cuya capacidad de transformación de conductas es limitada. Cumplen con castigar al infractor una vez consumada la falta – lo cual no deja de tener un valor retributivo y simbólico –, pero difícilmente cumplen con evitar que la falta se repita en el futuro.
El poder disciplinador real, por el contrario, parece haberse desplazado hacia otras herramientas, entre las cuales destacan los intereses por mora.
El poder de coacción de los intereses.-Los intereses por mora en el cumplimiento oportuno de obligaciones nacen, en principio, con una justificación muy distinta a la de las multas. Los intereses se suelen concebir como resarcimiento o compensación: buscan reparar el daño causado por el retraso en el pago de una suma debida, remunerando al acreedor – Fisco en el caso de tributos – por la privación temporal de ese dinero.
Idealmente, la tasa de interés debería fijarse de modo que refleje el costo financiero de ese dinero en el mercado. Pero esto no ocurre en el caso de los intereses por mora en el pago de las obligaciones tributarias.
Ahora bien, más allá de su teórica naturaleza compensatoria, los intereses de mora inciden profundamente en la conducta de los obligados, a veces de modo más palpable que las propias multas. Varias características particulares explican el fuerte efecto disuasorio que los intereses pueden ejercer en la práctica:
1-A diferencia de la multa –que suele ser una suma fija o un porcentaje determinado, impuesto una sola vez y que se calcula sobre un capital histórico – los intereses corren día a día, incrementando constantemente la deuda cuanto más tiempo transcurra. Esta acumulación automática introduce una presión continua sobre el deudor: cada día de retraso tiene un costo adicional. Psicológica y financieramente, el contribuyente siente el “reloj” de los intereses corriendo en su contra. Este mecanismo convierte al interés en un recordatorio constante de la infracción en curso – la mora en el pago – y por ende, en un incentivo constante para ponerle fin.
El infractor no puede relajarse tras la violación pensando que solo enfrentará una sanción fija; por el contrario, ve su deuda crecer en forma sempiterna – hasta que cancele la deuda -, lo que lo coacciona a regularizarla.
Para un contribuyente, el paso del tiempo se traduce en intereses mucho más costosos que la multa.
2-Los intereses por mora se devengan, en el plano tributario, de pleno derecho, casi de forma inevitable por el mero retraso en el pago de una obligación. No requieren de un acto particular que les dé principio ni se suspenden por los recursos o reclamos que pudiera articular el contribuyente moroso. Los intereses no son eludibles por el empleo de procedimientos dilatorios, de defensas artificiosas y se generan sin necesidad de que la Administración sea ágil en el descubrimiento del incumplimiento. Son el devenir natural de la mora.
3-El contribuyente tiene la certeza – salvo condonación por algún régimen excepcional – de que deberá pagar los intereses, aún cuando no haya recibido ninguna observación o advertencia de la Administración. Distinto es el caso de la multa: esta depende de la previa detección y actuación de la Administración. Mientras la multa está en el plano de lo potencial, los intereses están siempre en el plano de lo real.
4-Cuando los intereses son significativos quiere decir que el propio autor de la norma que los establece los ha diseñado con un propósito disuasorio y, en esos casos, la función de la multa es mucho más difuso aún., porque es la Administración la que les provee a los intereses un carácter inhibidor que, claramente, no tiene la multa. Incluso cuando se los continúa calificando de “compensatorios”, la intención subyacente es desincentivar que los contribuyentes utilicen al Fisco como una fuente de financiamiento.
5-Otra ventaja de los intereses como herramienta de coacción al cumplimiento de las obligaciones es que su aplicación uniforme y objetiva: corren de la misma forma y en la misma magnitud para todos los incumplidores, lo cual avienta toda y cualquier discusión sobre la culpabilidad o la intencionalidad y evita, de esa forma, dilaciones en la determinación del quantum y su efectivización. Los motivos que dan letra a la discusión de una multa, no existen respecto de los intereses.
Lo inexorable de los intereses es lo que hace que se los tenga siempre presentes, actúe el contribuyente de buena fé o se trate de un incumplidor contumaz.
Por todas estas razones, es evidente que los intereses han pasado a ser en la práctica un motor más efectivo para guiar el comportamiento que la multa.
Intereses o multa.- En la medida que desaparece la frontera entre la multa y los intereses, desaparece la conjunción copulativa “y” da paso a la disyuntiva: multa o intereses.
Podríamos encontrarnos en un contexto actual en el que es necesario replantear a la multa como categoría jurídica. Al servir primordialmente para recaudar y de insignificante cuantía, en lugar de prevenir o sancionar, la multa ha pasado a tener una función análoga a la de un tributo al que podríamos calificar como eventual.
La multa, al hallarse, actualmente, disociada de un real efecto transformador de las conductas de los contribuyentes se aproxima a la forma de un ingreso público eventual como parte del sistema recaudatorio. Algunos contribuyentes, incluso, lo internalizan así: cumplen con sus impuestos en general, pero cuando incurren en alguna falta, pagan la multa como si fuera una liquidación adicional intrascendente y siguen adelante.
Contrariamente a ello, se advierte que, actualmente, el interés – incluso el meramente resarcitorio – tiene forma de un castigo efectivo sobre la toma de decisiones. Coacciona al deudor al cumplimiento oportuno como no lo hace la multa. Existe una percepción de que las consecuencias derivadas del incumplimiento resultan mucho más gravosas por la incidencia de los intereses que de la multa, lo que los convierte en una fuente de coacción legal al comportamiento.
Esta confusión de funciones habla, sin dudas, de una enorme tensión entre la justificación jurídica de la multa y los intereses que va más allá de la repetición de fórmulas del pasado que justificaban las coexistencia de intereses y multa en su distinta función.
La idea de que la multa pecuniaria es un resabio anacrónico – como lo afirmamos al comienzo – no es una mera metáfora. La multa desafina en la orquesta del ordenamiento. Esta fuera de compas, suena tarde. Incluso para disuadir conductas se advierten mecanismos muchos más efectivos – además de los intereses – tales como la interdicción a participar en la contratación de obras públicas a contribuyentes incumplidores, el aumento de las alícuotas de retenciones y/o percepciones -. En este contexto, la multa casi no encuentra justificación mas allá de una forma pobre de recaudación, cuya real función ha quedado fagocitada por los intereses.
Dres. Leandro Stok y Abel Atchabahian
*Este artículo ha sido elaborado sin la intervención de inteligencia artificial.
