¿Por qué es importante investigar la evasión fiscal? A propósito del reciente estudio publicado en Chile – Dr. Alfredo Collosa
Recientemente el Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile dio a conocer un estudio titulado “Estimación de la Brecha de Cumplimiento en el IVA y el Impuesto a la Renta de Primera Categoría mediante el Método del Potencial Teórico Usando Cuentas Nacionales”[1]
Ante ello el objetivo prioritario del presente comentario es destacar la importancia que tiene para los países el estudio sistemático y permanente de la evasión, analizar sus causas y principales maniobras que la producen[2].
Este conocimiento se vuelve más importante en regiones como América Latina y el Caribe donde diversos estudios manifiestan la gravedad el fenómeno de la evasión fiscal existente.[3]
Hoy más que nunca los Estados los necesitan recursos y por ello muchos se encuentran diseñando reformas tributarias, pero antes que ello creo es prioritario analizar la gravedad del fenómeno de la evasión fiscal.
- INFORME PUBLICADO EN CHILE
El informe mide la brecha de cumplimiento tributario del IVA e Impuesto de Primera Categoría para Chile entre los años 2018 y 2020.
La brecha de cumplimiento tributario se define como la diferencia entre lo que el Estado debería recaudar de acuerdo con la letra y espíritu de las leyes vigentes y lo que se recauda efectivamente. La brecha de cumplimiento tributario se explica por tres factores: evasión tributaria, elusión tributaria y subdeclaración involuntaria.
La metodología aplicada es de carácter descendente, emplea las Cuentas Nacionales construidas por el Banco Central de Chile más la información tributaria que maneja el Servicio de Impuestos Internos.
La metodología, aplicada a nivel internacional, construye bases imponibles teóricas en función de las Cuentas Nacionales, para determinar cuánto debería ser la recaudación tributaria en ausencia de incumplimiento tributario.
Para el año 2018, 2019 y 2020 se calculó una brecha total de 6.8%, 5,9% y 6,7% del PIB, respectivamente.
Esta cifra no incluye la potencial brecha de cumplimiento de los impuestos personales (impuesto global complementario e impuesto único de segunda categoría), ni el de otros gravámenes como el impuesto territorial, impuesto de timbres y estampillas, o impuestos a bienes específicos, entre otros.
La brecha de cumplimiento tributario del IVA es equivalente 1,8% del PIB en promedio en los años analizados.
Lo anterior equivale a una tasa de incumplimiento tributario de 18,4% en promedio. Es decir, 18,4% del IVA que se debería recaudar no es recaudado.
Esta brecha es cercana al triple de la mediana estimada para países de la Unión Europea.
La brecha de cumplimiento tributario para el caso del impuesto corporativo es equivalente a 4,7% del PIB en promedio para los años analizados.
Lo anterior equivale a una tasa de incumplimiento tributario de 51,4% en promedio. Es decir, 51,4% del Impuesto de Primera Categoría que deberían pagar las empresas no es recaudado efectivamente.
Esta brecha equivale a más del triple de la brecha estimada para algunos países desarrollados donde se dispone de información.
Este es el primer informe de la agenda de estudios que el SII está realizando para medir las brechas de cumplimiento tributario en Chile. Para el 2024 se realizarán publicaciones que incluirán actualización de los años analizados y otros impuestos.
2. ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE INVESTIGAR LA EVASIÓN?
La evasión tributaria no solo es un problema de disponibilidad de recursos públicos. Este fenómeno afecta las propias bases en que se apoya la legitimidad del sistema tributario, al ir en detrimento de la eficiencia y la equidad que debería prevalecer entre los contribuyentes.
El combate de la evasión debería ser un objetivo prioritario, no solo para obtener más recursos sino fundamentalmente para dotar de mayor progresividad al sistema tributario disminuyendo las grandes desigualdades hoy existentes.
Destacó la importancia de realizar más estimaciones de evasión ya que conociendo las causas y sobre todo la magnitud del problema el fenómeno se puede abordar en forma más eficiente.
En muchos países no existe una tarea institucionalizada y sistematizada de estimación de la evasión, con adecuada periodicidad y publicidad de los resultados.
Estudiando la evasión se permitirá conocer mejor cuáles son sus causas, las cuales es clave destacar que las mismas varían de un pais en otro e incluso dentro del mismo país a lo largo del tiempo y momentos de su historia.
El fenómeno es complejo, pero ello no debe desalentar a su estudio sino todo lo contrario, ya que conociendo las causas y sobre todo la magnitud del problema el fenómeno se puede abordar en forma mas eficiente.
Esto es clave para las AATT ya que toda política de control para ser más eficiente debe partir siempre de un conocimiento de la evasión de cada país, en cuanto a su magnitud, tipos de maniobras y sobre todo contribuyentes o sectores que contribuyen en mayor medida a ello.
3. EVASION Y CORRUPCION
Muchas de las causas de la evasión se explican por un tema transversal como es el de la corrupción.
En un trabajo titulado «La Lucha contra la corrupción en el Estado» [4] se dice que ningún país es inmune a la corrupción. El abuso de la función pública para beneficio propio merma la confianza de la población en el gobierno y las instituciones, socava la eficacia y la equidad de las políticas públicas y malversa el dinero de los contribuyentes originalmente destinado a escuelas, carreteras y hospitales.
Allí se analizó más de 180 países y lo interesante del estudio es que se concluyó que los países más corruptos recaudan menos impuestos, ya que la gente paga sobornos para eludirlos, por ejemplo mediante lagunas tributarias concebidas a cambio de coimas. Además, cuando los contribuyentes creen que el Estado es corrupto, la evasión impositiva se hace más probable.
En el estudio se dice que, globalmente, los gobiernos menos corruptos recaudan 4% más del PIB en ingresos tributarios que los países en el mismo nivel de desarrollo que tienen los niveles más altos de corrupción.
También en un informe de OCDE[5] se dijo que la integridad es esencial para el sistema tributario, lo que sustenta la confianza entre los contribuyentes y los gobiernos y es un componente vital de la moral tributaria.
La disposición de los contribuyentes a pagar impuestos está vinculada a su confianza en las instituciones, a las percepciones de corrupción, así como a la satisfacción con los servicios públicos
4. IDEAS FINALES
No caben dudas de la importancia que tiene para los países el estudio sistemático y permanente de la evasión, sus causas y principales maniobras que la producen.
La importancia radica no solo para las Administraciones Tributarias (AATT) para con ello poder idear una mejor política de control y gestión, sino que también la importancia es para los países.
El hecho de conocer las causas de la evasión por ejemplo permitirá ver cuál es el elemento de su normativa que corresponde reformar o si hay otros aspectos como presión tributaria elevada, un régimen sancionatorio inadecuado, por citar sólo alguno de los aspectos.
Respecto del estudio de la evasión es conveniente no sólo su estudio sistemático y periódico sino también su publicación de modo que la sociedad y los diferentes centros de estudios puedan aportar elementos para su correcto diagnóstico.
Entiendo que sería de mucha utilidad realizar estudios sectoriales de evasión o comparados que estudios globales de incumplimiento.
Estos estudios sectoriales permiten determinar que contribuyente o sector evade y las maniobras para ello.
Sólo de su profundo conocimiento se podrá ser más eficiente en el objetivo central de las AATT cual es incrementar los niveles de cumplimiento voluntario
La lucha contra el fraude debe ser un objetivo primario de las AATT, para lo cual deben combinarse acciones de control y servicios, en una única estrategia de control.
Debido a la complejidad del fenómeno se requiere de más cooperación entre organismos del propio país y con otras AATT.
En regiones como América Latina y el Caribe hay mucho espacio para avanzar en esta materia sobre todo apoyándose en los grandes beneficios de la digitalización.
La estrategia de lucha contra la evasión y la elusión en el ámbito nacional e internacional requieren de un enfoque multidimensional, cooperativo, proactivo y de constante adaptación al cambio tecnológico, en el cual existe espacio para la cooperación regional en la búsqueda de soluciones integrales y coherentes, considerando que las AATT cumplen un rol crucial al respecto.
No me cabe duda de que combatir el flagelo debe ser una cuestión de Estado sobre todo en la región más desigual del planeta que es América Latina.
La percepción social de las AATT y del estado es básica para aproximarse a las causas e importancia de la evasión.
Las situaciones de impunidad y corrupción generan más fraude y desincentivan al cumplidor.
Se debe continuar concientizando a los ciudadanos de las nefastas consecuencias del fraude y sobre todo a la justicia para que aplique sanciones efectivas a los delitos conforme a los códigos penales de cada país.
Juntamente con el estudio de la evasión debería ser el análisis de los gastos tributarios requiere urgente atención en la región ya que en promedio equivalen a 3,8% del PIB y muchos de los mismos no han cumplido los objetivos.
En la práctica en muchos países los gobiernos agregan nuevos gastos tributarios sin siquiera evaluar los anteriores.
Es clave evaluar en forma permanente los gastos tributarios, ver si han cumplido su objetivo o de lo contrario suprimirlos.
En definitiva, es vital ampliar las bases tributarias, eliminando gastos tributarios, simplificando los costos de cumplimiento tributario y los costos de administración tributaria aprovechando para ello las múltiples ventajas de la digitalización, lo cual entiendo que sin duda reducirán los niveles de evasión actuales y permitirán afrontar las crisis.
Como dice CEPAL la política fiscal deberá contribuir al logro de estas metas a través de un sistema de tributación progresiva y eficiente, y de un gasto público efectivo y equitativo que dé prioridad a atender las necesidades de las sociedades de la región.
Las Administraciones Publicas transitan hoy una oportunidad histórica para apostar por la digitalización poniendo el ciudadano como centro de los servicios.
Deben buscar simplificar trámites, reducir la burocracia, aportando con ello más transparencia para así luchar contra la corrupción.
Enfrentar a la corrupción constituye un reto que requiere perseverancia en muchos ámbitos, pero que sin dudas tiene enormes dividendos más alla lógicamente del ámbito tributario.
La voluntad política es clave como lo afirman diversos estudios, por ello es vital un constante fortalecimiento de las instituciones para promover la integridad, la mayor transparencia, la rendición de cuentas y cooperación internacional.
En definitiva, requiere de una firme decisión política que fomente mayor transparencia, educación y justicia.
Como analogía final parece que desarrollar una política de control para combatir el fraude sin previamente haber investigado en forma sistemática la evasión tributaria, sus causas y maniobras es como intentar curar una enfermedad sin haber visitado a los profesionales de la medicina y realizado los estudios correspondientes.
Dr. Alfredo Collosa
[1] https://www.sii.cl/sobre_el_sii/estimacion_brecha_cumplimiento_tributario_2018-2020.pdf
[2] Para ampliar ver mi artículo https://www.ciat.org/cuales-son-las-causas-de-la-evasion-tributaria/
[3] Para ampliar ver Evasión fiscal en América Latina y el Caribe: Importancia del tema a raíz de la crisis del Covid 19 – Por Dr. Alfredo Collosa
[4] Vitor Gaspar, Paolo Mauro y Paulo Medas https://blog-dialogoafondo.imf.org/?p=10957
[5] https://www.oecd.org/tax/tax-global/tax-morale-and-integrity-in-developing-countries-march-2019.htm
