PROCEDIMIENTO DE UN SUMARIO ADMINISTRATIVO A LOS AUXILIARES ADUANEROS
PROCEDIMIENTO DE UN SUMARIO ADMINISTRATIVO
A LOS AUXILIARES ADUANEROS
Dr. Jorge Luis Tosi.
La presente normativa, se trata en la sección de derecho procesal que se incluye en el Código, y en lo referente a los sumarios administrativos para la investigación de supuestas faltas o contravenciones cometidas por los auxiliares y profesionales aduaneros.
Ya hemos analizado en otras oportunidades, que para el caso de los sumarios para aplicar las sanciones a los despachantes, agentes de transporte y apoderados generales, cuando la sanción a aplicar se tratare de suspensión y eliminación del Registro, es instruido por los Administradores zonales y pasado a dictar resolución por el hoy Director General, recordamos que exclusivamente para el caso de los importadores y exportadores, dicha instrucción y posterior sanción, va a ser competencia originaria de aquel Director.
Si ocurriera una falta que fuera exclusivamente sancionada con el apercibimiento, lo aplicará directamente el Administrador zonal, en tanto que si se tratare de penas a los importadores y exportadores, también la ordenará el Director General.
Vamos a ir analizando cada paso del sumario ya fuere en su instrucción o resolución, a través de los siguientes items:
A) Instrucción del sumario. Como indicáramos, la instrucción del sumario a los fine3s de determinar si se ha cometido falta o contravención alguna, de las analizadas precedentemente, se producirá por las autoridades originarias. Esta instrucción va a ocurrir con la investigación de las supuestas faltas, colectando todas las pruebas que considere razonables o necesaria el instructor.
En este estado, la normativa no determina tipos de pruebas o investigaciones, por lo que en lo que correspondiere, se podrán aplicar supletoriamente las normas del Código Procesal Penal de la Nación. Y en el presente, se receptarán las denuncias fueran anónimas o no, de lo que se dejará debida constancias en los actuados. Al respecto, debemos tener en cu7enta la obligación de los funcionarios y empleados aduaneros y de la Administración Pública en general, sobre los hechos supuestamente ilícitos de los que tenga conocimiento.
El citado Código determina como objeto de la instrucción, y extrayendo lo pertinente a la presente, resulta: “1º) Comprobar si existe un hecho (en este caso de faltas o contravencional ) mediante las diligencias conducentes al descubrimiento de la verdad. 2º) Establecer las circunstancias que califiquen el hecho, lo agraven, lo atenúen o justifiquen, o justifiquen, o influyan en la punibilidad. 3º) Individualizar a los participes. 4º)Verificar la edad, educación, costumbres, condiciones de vida, medios de subsistencia y antecedentes del imputado; … y las demás circunstancias que revelen su mayor o menor peligrosidad. 5º) Comprobar la extensión del daño causado por el delito…”.
B) Vista al encausado. Se trata de la presente de la notificación para que el encausado, o aquel sobre el que se viene efectuando la investigación, conozca el sumario incoado en su contra – lo que deberá ordenarse por auto o proveído – , lo vea, y oportunamente ejerza por sí o por un profesional del Derecho, conteste la misma es decir de aquello que se los acusa, y ofrezca las pruebas que hacen a su defensa.
El plazo para contestar la vista y los efectos indicados, es de diez días que por ser procesales, se trata de días hábiles administrativos, así como todos los que en este procedimientos se ordenan (artículo 1007, en virtud de que el artículo 54 y sus correspondiente en los demás casos, dispone la aplicación supletoria de la Sección XIV del Código, en estos procedimientos), que se computarán a partir del siguiente al que haya recibido la notificación de esa corrida de vista.
La primera notificación deberá realizarse al domicilio constituido en el registro aduanero, salvo que la denuncia se tratare de un acta hecha en presencia del encausado, y haya en la misma constituido domicilio, con la contestación de la vista conferida, deberá el encausado constituido domicilio. Con la contestación de la vista conferida, deberá el encausado constituir domicilio, el que podrá modificar todas las veces que lo crea necesario.
C) Contestación y ofrecimiento de pruebas. Se receptará la contestación de la vista conferida y las pruebas ofrecidas, por auto o proveído, teniéndolo por presentado, por constituido domicilio y por ofrecidas las aquellas. En esta caso, podrá el Administrador o el Director General (para importadores y exportadores), rechazar las pruebas que fueren “ inconducentes, superfluas o meramente dilatorias”, circunstancia en que el encausado podrá solicitar la producción de las mismas por ante el superior del Administrador, según analizaremos oportunamente.
Se tratan dichas pruebas, de aquellas que no estén en relación con lo investigado, o no hacen a los esencial de ello, o en su caso sirvan exclusivamente para extender en el tiempo el proceso incoado. Dicho auto de rechazo, debe encontrarse fundado, a fin de evitar las nulidades posteriores, y debidamente notificado al oferente.
Todo lo indicado hace al principio constitucional de defensa en juicio, y en este procedimiento se resguarda el mismo, y por ello en el caso de la prueba rechazada, como hemos anotado se autoriza a solicitar su producción ante el superior del administrador que la rechazara, que en el momento es el Director General, y posteriormente en la apelación ante la Administración Federal de Ingresos Públicos.
En el caso del rechazo indicado de la prueba , en virtud del artículo 1037 inciso H deberá notificarse, sobre lo que podrá presentarse recurso de revocatoria, para que sea resuelto por el mismo Administrador citado (artículo 1129 inciso D). Si bien las normativas citadas son ordenadas para otros procedimientos, el artículo 54 y sus concordantes disponen la aplicación supletoria de las disposiciones de la Sección XIV del Código.
D) Plazos y producción de las pruebas. El plazo para la producción de la prueba ofrecida, es de treinta días hábiles, dentro del que deben realizarse las aprobadas por el Administrador, y aquellas que el mismo disponga para mejor proveer, que serán aquellas ordenadas para lograr la verdad real sobre los hechos investigados.
Es de hacer notar que el plazo indicado se menciona como máximo – “no excederá”- y por lo cual no se impide que se disponga uno menor, atento las pruebas ordenadas, como agregadas de documentos, la declaración de un solo testigo, la presentación de un informe o pericia pertinente. Por otra parte si bien no lo indica el presente procedimiento, consideramos que debidamente justificado por auto fundado, el Administrador podrá determinar un plazo mayor para la producción de la prueba.
Podrá ocurrir que el encausado ofrezca pruebas, sobre las que el Administrador ordene que sean producidas por él mismo, como ser informes desde el exterior, o pericias especiales u otras.. las mismas van a realizarse a costo del proponente, para lo que se le otorgará un plazo determinado, en los términos antedichos.
E) Conclusión de período de prueba y emisión del alegato de aquellas expresiones que va a hacer el encausado, remarcando las pruebas que le fueran acordes con su defensa. Si bien algunos autores consideran que siempre debe producirse el alegato, en otra corriente de opinión entendemos que no puede emitirse un “alegato de bien probado”, cuando no se ha ofrecido prueba alguna por parte del encausado, a pesar que existen las actuaciones propias del sumario y las medidas para mejor proveer, ordenadas por el sumariante.
En las circunstancias de haberse corrida vista para alegar, la que deberá notificar fehacientemente, y concluido el plazo a sus efectos, deberá dejarse constancia por auto de la presentación o no del mismo, elevándose las actuaciones al hoy Director General, a los fines de dictar resolución.
F) Caso de puro de derecho. Puede ocurrir además del procedimiento analizado, que se declare la cuestión de puro derecho, es decir que no deba producirse prueba alguna, para conocer os hechos de faltas o contravenciones, ello podrá acontecer cuando el encausado no ofrezca prueba alguna y efectúe exclusivamente su defensa, o asimismo cuando no presenta la misma, por lo que se dejará constancia de ello declarando su rebeldía, debiendo notificar la misma ( artículo 1037 inciso G).
En este caso como cuando se haya clausurado el período, se elevarán las actuaciones el Director General, a los fines de emitir resolución sobre lo investigado.
G ) Resolución del sumario. Elevadas las actuaciones a citado Director, se pasarán los autos a despacho para resolver, previo el dictamen jurídico obligatorio en el caso que el mismo no fuera abogado.
Dicha resolución deberá emitirse dentro de los veinte días hábiles administrativos a contar desde el pase de autos a despacho señalado. En la misma podrán aplicarse las sanciones se suspensión de hasta dos años, o eliminación del Registro respectivo, en virtud de a quien se haya instruido el sumario.
H ) Notificación y apelación. En virtud del artículo 1037 inciso J, la resolución que ordenara el Director General, deberá ser notificada a los encausados fehacientemente. Ello no se encontraba previsto en la normativa antecedente al Código, por lo que era de aplicación la Ley de Procedimientos Administrativos (ley 19.549).-
Es esencial en la aplicación del Derecho, la revisión de las resoluciones de los funcionarios en ejercicio de sus facultades, por el superior jerárquico del mismo, y en este caso en la actualidad lo constituye el Administrador Federal de Ingresos Públicos, creado por el Decreto 115/96 y sus consecuentes.
En virtud de lo expuesto, se podrá presentar apelación de la resolución del Director General, solicitud de revisión, por ante el citado Administrador Federal. Apelación a la que se le otorga un plazo de diez días hábiles administrativos para su presentación. Directamente en el sumario incoado, que aun se encuentra en la Aduana. Dicho plazo deberá contarse desde el día siguiente de recibida la notificación de la resolución, por el encausado.
I ) Petición de producción de pruebas. Como ya habíamos analizado y a los fines de cumplimentar un pleno derecho a la defensa, prevé la normativa que aquellas pruebas que hubieran sido rechazadas por el Instructor sumariante, que recordamos lo fue el Administrador zonal donde se hubieran cometido las supuestas faltas o contravenciones, puede ser solicitada su producción, en esta “segunda instancia” administrativa.
La petición de lo indicado, debe hacerse conjuntamente en el mismo escrito, por el que se presenta el recurso de apelación, asiendo so mera indicación de las mismas, y la circunstancia en que fueron rechazadas, fundamentando la solicitud presentada, el objetivo de las mismas, y la oportunidad de su producción.
J ) Apelación y nulidad. Prevé la normativa, que “el recurso de apelación comprende el de nulidad”, lo que fundamenta la critica a efectuarse sobre la resolución recurrida. Justifica lo indicado, que el recurso impetrado tiene efecto suspensivo, lo que analizaremos, oportunamente, por lo que no será de aplicación resolución apelada.
La nulidad significa la inexistencia del acto apelado consecuentemente a lo cual el mismo no puede ser de aplicación. Por lo expuesto, en la presentación del recurso por ante el superior, corresponde formular las causales de nulidad de la resolución apelada, a los fines de dar motivo a dicho superior para dejar sin efecto lo ordenado en las misma, emitiendo nueva resolución.
K ) Remisión de actuaciones. A los fines del tratamiento del proceso por la AFIP, la Aduana poseedora del mismo, debe remitir los actuados a la misma, dentro de los cinco días hábiles administrativos.
En tanto deviene el tratamiento integral del procedimiento, y aun las pruebas que podrá solicitarse el análisis de las producidas y en su caso autorizar la producción de las que hubieran sido declaradas improcedentes, se remite el proceso original a la institución que va a revisar la resolución del inferior.
L ) Efecto suspensivo. Los recursos de apelación ante el superior del que hubiera dictado la resolución antecedente, tienen dos efectos: el suspensivo y el devolutivo. Este ultimo tipo de recurso significa que se remite el proceso a los fines que la nueva autoridad recupere su facultad de decidir en el asunto, que oportunamente hubiera delegado en su inferior, pero en este caso la resolución de aquel deberá cumplirse. En tanto que el proceso suspensivo significa que si bien se remite para el tratamiento integral del proceso, se suspende el cumplimiento de la resolución del inferior.
En el procedimiento en trato, expresamente se designa con efecto suspensivo, loo que significa que no se cumple la sanción resuelta por el inferior, hasta que el superior resuelva en definitiva. Por lo que en los casos de aplicación por el Director General de las sanciones de suspensión o eliminación en el Registro respectivo, no va a tener cumplimiento, y en consecuencia solo tendrá la sanción que resolviere la AFIP en principio.
M ) Pruebas en segunda instancia. Como habíamos adelantado, en el caso de que las pruebas ofrecidas por el encausado, fueran rechazadas por el Administrador local instructor, “por ser inconducentes, superfluas o meramente dilatorias”, en tanto el apelante las hubiera reclamado en la interposición del recurso, la AFIP puede ordenar su producción después del análisis que haga sobre su oportunidad.
Receptadas como oportunas por la AFIP las pruebas en trato, por auto se ordenará la apertura a prueba, que se puede hacer por le plazo de treinta días hábiles administrativos; plazo que resulta máximo, siendo posible en virtud del tipo de pruebas de que se tratare y según ya hemos analizado, se lo haga por un plazo menor.
En virtud, de los términos del artículo 1037 inciso H, esta resolución deberá notificarse fehacientemente así como las pruebas que se hubieran receptado para su producción.
Debemos remarcar que las pruebas que pueden producirse en esta instancia serán exclusivamente las rechazadas por el Administrador Instructor y además que fuera reclamada su producción, en el escrito por el que se apele la resolución del Director General.
N ) Conclusión y alegato. Cumplidas las pruebas ordenadas y concluido el período de prueba, se ordenará el cierre del mismo, y la disposición de los autos para formular alegato. La presente resolución asimismo deberá notificarse fehacientemente (artículo 1037 inciso I).
En el presente caso así como lo analizamos anteriormente, el plazo para formular alegato es de cinco días hábiles, a contar como siempre a partir del día siguiente en que recibiera la notificación el encausado. Habiendo ya indicado lo que significa el alegato, nos remitimos a su explicación.
Como ya hemos indicado, corresponderá poner los autos para formular alegato, a partir de que se hubiera reclamado producción de pruebas no admitidas en la instancia anterior, pues de otra forma carece de objeto ese acto procesal.
O ) Resolución administrativa definitiva. Concluido el período de prueba en su caso ordenado, y presentado o no el alegato de lo que deberá dejarse constancia a partir del cumplimiento del plazo otorgado para el mismo, pasan los autos a despacho para dictar resolución.
El plazo dispuesto para dictar resolución por la AFIP, se establece en treinta días hábiles, a contar al día siguiente hábil del auto que pone los actuados a despacho para resolver.
Expresamente ordena la normativa, que la presente resolución “no será recurrible en sede administrativa”. Ello significa que en este estadio, concluye la vía administrativa para reclamar las resoluciones que se hubieren dispuesto por el Director General y por la AFIP. Recordamos al respecto que la Ley de Procedimientos Administrativos (19.549), dispone en general que cualquier reclamo contra resoluciones administrativas, se deberán en principio realizar ante la misma y una vez agotada esa vía administrativa recién podrá recurrirse ante la vía judicial (artículo 23 y concordantes).
P ) Apelación judicial. Teniendo en cuenta que la interpretación y aplicación de la legislación en un sistema republicano de gobierno, como lo es nuestro sistema jurídico corresponde al Poder judicial de la Nación en esta normativa, la resolución de la actual AFIP podrá ser reclamada o apelada en una tercera instancia, ante dicho Poder.
En virtud de ello, una vez dictada y notificada la resolución de la AFIP, se podrá apelar la misma ante la Excelentísima Cámara Nacional de Apelaciones en la Federal y Contencioso Administrativo de la Capital Federal. Dicho recurso deberá obligatoriamente ante la Aduana poseedora todavía de los actuados dentro de los diez días hábiles administrativos de notificada al condenado la condena.
Q ) Efecto devolutivo. La normativa expresamente ordena que el recurso en tramite, exclusivamente se hará “al solo efecto devolutivo”, es decir que no tratándose de también efecto suspensivo, se deberá cumplimentar la condena impuesta por el inferior. En consecuencia de ello, deberá realizarse la remisión de los actuados a la Cámara, “previa extracción de las copias necesarias para proceder a la inmediata ejecución de la resolución recurrida ” e, y dentro de los cinco días hábiles administrativos.
Por ello, y previo a la elevación de los actuados, corresponde enviar nota al registro respectivo, a los fines de la aplicación de la sanción dispuesta, fuera de suspensión o eliminación, y en consecuencia el sancionado no podrá laborar, ya fuera durante l tiempo de suspensión ordenado, o en el otro caso, hasta que la Cámara resuelva, si lo hace en sentido de dejar sin efecto la eliminación.
R ) Fundamento del Recurso. En este aspecto la normativa circunscribe el fundamento del recurso a las razones de “ilegitimidad o arbitrariedad”. Ello significa en que no se encuentre fundada en derecho la resolución apelada, o haya sido aplicado el mismo, fuera de la norma explícita o del contexto legal o del espíritu de la misma.
Este tipo de recursos, con la evolución de los procedimientos penales orales, ya instituidos en todos los estado provinciales y para ;la justicia nacional de la Capital Federal, en cuanto que el tribunal de sentencia se encuentra constituido por tres jueces, se constituye prácticamente una instancia única, y en cuanto a la apelación por ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de las Provincias en su caso, exclusivamente se puede fundar el mismo en este tipo de recursos por ilegitimidad o arbitrariedad.
S ) Pase a sentencia. Recibidos los actuados por la Cámara, deberá dictar autos para resolver, a partir de que consentida dicha providencia, cuenta con el plazo de sesenta días hábiles administrativos, para dictar sentencia la que podrá receptar o rechazar las sanciones de suspensión o eliminación del Registro respectivo.
T ) Esquema del procedimiento. El procedimiento analizado cuenta con las siguientes etapas:
- cumplimiento d las diligencias de investigación.
- vista al interesado por diez días hábiles administrativos.
- notificación de la vista.
- contestación de la misma y ofrecimiento de prueba.
- si se hubiera ofrecido prueba, se tendrá por contestada la vista y se abrirá a prueba por treinta días hábiles con su rechazo o aceptación.
- notificación de la apertura, informando sobre su procedencia.
- cumplimiento de las pruebas.
- cierre del periodo de prueba y vista para formular alegato por cinco días.
- presentación o no del alegato.
10. auto de recepción del alegato o declaración de desierto el mismo.
11. elevación al Director Nacional.
12. autos a despacho y dictado de la resolución dentro de los veinte días hábiles.
13. notificación de la resolución al interesado.
14. posibilidad de apelación ante la Administración Federal de Ingresos Públicos dentro de los diez días hábiles de notificado el condenado, pudiendo solicitar el cumplimiento de las pruebas rechazadas.
15. cumplimiento de las pruebas rechazadas en caso de que las recepte la AFIP adonde se elevarán las actuaciones dentro de los cinco días con efecto suspensivo.
16. apertura a prueba debidamente notificada.
17. producción de las pruebas receptadas.
18. cierre del período de prueba y corrida de vista al recurrente para fo0prmular alegato por cinco días hábiles.
19. notificación de la vista.
20. recepción del alegato o declaración de desierto.
21. pase de los autos a despacho para dictar resolución.
22. dictado de la resolución por la AFIP dentro de los treinta días hábiles.
23. notificación de la resolución.
24. dentro de los diez días hábiles de notificado el encausado podrá apelar ante la Cámara Nacional al solo efectivo devolutivo.
25. extraída copia de la resolución de la secretaria se remite todo lo actuado a la Cámara dentro de los cinco días hábiles.
26. pasado los autos a despacho, la Cámara debe dictar sentencia dentro de los sesenta días hábiles.
27. se notifica la sentencia de la Cámara y se devuelve lo actuado a la Aduana para el cumplimiento de la sentencia dictada, siempre que no se hubieran presentado recursos extraordinarios ante la Suprema Corte de Justicia los que se tramitarán según la Ley 48 y en su oportunidad.
Dr. Jorge Luis Tosi
Agosto 2003
