Proceso Contencioso en materia aduanera – Dr. Rodrigo Patiño Ledesma -ex Juez y Presidente Tribunal Contencioso Tributario- (desde Ecuador)

El debido proceso, por tanto, garantiza la seguridad jurídica obligando a que jueces y funcionarios apliquen en su sentido estricto el ordenamiento jurídico previamente establecido, bajo los sustentos de la imparcialidad como expresión de los principios de igualdad material o de no discriminación, y de uniformidad,  esto es, que ante determinados hechos que generan controversia,  la solución se ha de sustentar  en la normativa aplicable y de  modo uniforme respecto de los casos con postulados similares. De esta manera, a través del derecho a la seguridad jurídica los ciudadanos pueden prever de manera  precisa y fiable y en un periodo de tiempo, que  las consecuencias jurídicas que se desprenden de los actos o hechos, se harán efectivas, que la norma se ha de imponer coactivamente y sobre la voluntad de los sujetos  quienes se obligan a respetarla; desde esta perspectiva, la seguridad  jurídica configura el debido proceso que ha de ser entendido como el conjunto de  elementales garantías judiciales que hagan posible el ejercicio real de los derechos, su protección y reivindicación en caso de amenaza o violación, ya sea por parte del Estado o de los particulares, permitiendo con ello que los ciudadanos  puedan defenderse adecuadamente ante cualquier acto o decisión que los  afecte.

Desde el ámbito de la administración de justicia la seguridad jurídica requiere que los jueces juzguen según criterios normativos preestablecidos y públicamente conocidos y, a la vez, que deban exponer en sus sentencias las razones fundadas que respaldan sus decisiones. Esas garantías constituyen requisitos mínimos que deben observarse en todas las instancias procesales y en toda clase de procesos sean estos públicos o privados.

3.EL ACCESO A LA JUSTICIA 

Se concibe como el derecho primordial de los ciudadanos, mediante sus acciones impugnatorias, para provocar la actividad de los jueces en la búsqueda de decisiones que atiendan los planteamientos formulados en ellas, y, por tanto, obtener resoluciones razonadas y motivadas sobre el fondo de sus pretensiones. Parte del derecho a la tutela judicial efectiva, y que se consagran en el artículo 75 de la Constitución de la República en el que se establece que “Toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, con sujeción a los principios de inmediación y celeridad; en ningún caso quedará en indefensión. El incumplimiento de las resoluciones judiciales será sancionado por la ley.”  Derechos que provienen de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, suscrita en San José Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, en la que los estados intervinientes se obligan a hacer efectivas las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 25 y desarrollados taxativamente en los cinco numerales del artículo 8, que incluye la obligación de generar recursos para procurar la consecución plena de la justicia.

En nuestro sistema jurídico, este derecho se materializa en el hecho de que cualquier persona, natural o jurídica, puede recurrir a los órganos de la administración de justicia en procura de la efectiva protección de sus derechos o para  ejercitar alguna  pretensión; implica también, que nadie puede ser obligado a hacer, no hacer o entregar algo, sin que de  por medio  haya tenido un debido proceso, mediante el cual se le ha permitido ejercer su defensa bajo los principios de igualdad, lealtad, contradicción, buena fe procesal.-. Esta garantía por tanto, se extiende a generar certeza y seguridad a  los ciudadanos respecto a que, frente a cualquier conflicto que afecte sus derechos subjetivos, tiene a su servicio una instancia  judicial que a través de un proceso legal otorgará solución a sus divergencias, sin embargo para hacer efectivo este derecho, no basta con la existencia formal de los recursos, sino que estos deben ser adecuados y efectivos para remediar la situación jurídica planteada por el accionante; en consecuencia, cualquier norma, medida legal, o acto de autoridad pública, que impida o dificulte hacer uso del derecho, se configura en una violación  este derecho de acceso a la justicia.

La garantía implica además que, el ciudadano para hacer valer sus derechos debe disponer de un procedimiento sencillo y breve, mediante el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente. lo que supone, que en el transcurso del juicio se otorgará a las partes, que en él intervienen, la plena posibilidad de exponer sus razonamientos y de hacerlos valer ejerciendo todos los medios y recursos de defensa que considere oportunos, de tal forma que ningún caso puede quedar sin sentencia y ninguna persona en indefensión. Sobre ello se considera también como elementos integrantes del acceso a la justicia, los factores de competencia, independencia e imparcialidad de los jueces respecto a las partes, que constituyen condiciones elementales del derecho del ciudadano a ser juzgado por un juez u órgano judicial previamente asignado bajo norma expresa; lo cual comprende, a su vez, la existencia de un conjunto de órganos judiciales independientes especializados en ese ejercicio, la disponibilidad de jueces para resolver los conflictos;  se incluye dentro de esta garantía, la potestad de recusar a aquellos jueces o funcionarios que se consideren están incursos en  causas de falta de idoneidad,  imparcialidad o neutralidad; en tanto que, la independencia se relaciona no solo a la no vinculación del Juez con las partes procesales, sino que su decisión estará despojada de toda influencia externa o interna.

4.-EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADUANERO EN EL RÉGIMEN PROCESAL ECUATORIANO 

En el caso del derecho Aduanero, por su naturaleza y objetivos, en el Ecuador tiene una estructura jurídica propia y diferente a las demás normas del derecho público aunque forma parte del sistema jurídico tributario, de allí  que los principios  y fundamentos que rigen la actividad administrativa aduanera cuyo objeto  es el de facilitar el comercio exterior y   ejercer el control del tráfico internacional de mercancías, se estructuran dentro del con junto de normas autónomas integradas en el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones (COPCI), las disposiciones  comunitarias, pues  Ecuador forma parte de la Comunidad Andina de Naciones, los acuerdos que establecen regulaciones y restricciones no arancelarias, los tratados internacionales en materia comercial, entre otras disposiciones. Sobre esa función general, las autoridades aduaneras ejercen las Facultades de determinación y recaudación de las obligaciones, causadas en la importación y exportación de mercancías, conforme los sistemas previstos en el Código invocado; y la facultad sancionadora sobre las infracciones aduaneras.

La facultad  resolutoria de la autoridad administrativa  Aduanera corresponde a una garantía  formal que la ley establece a favor de los contribuyentes  orientada a velar por la legitimidad, razonabilidad y equidad de la  actuación de los funcionarios aduaneros en la emisión de actos administrativos, garantía que se ejerce  mediante acciones propuestas ante la autoridad del órgano que emite el acto administrativo, vía  reclamos y  recursos, como una fase del derecho de contradicción frente las decisiones de la autoridad aduanera, que afecta los derechos  del  contribuyente  para atenuar o eliminar sus efectos jurídicos. Bajo ese criterio el  reclamos y recurso cumple su verdadera función garantista de los derechos de los ciudadanos dentro de la relación jurídico aduanera, constituyéndose en un instrumento de defensa, en la misma instancia,  de los intereses del proponente, por lo que no se trata de un litigio, en el que se discute pretensiones de dos partes en conflicto, sino de un procedimiento que se desarrolla ante la autoridad de la que proviene el acto administrativo, permitiéndole que ella pueda hacer un nuevo examen del acto producido..

4.1 La vía Administrativa

En el Régimen Aduanero el procedimiento de reclamos y recursos administrativos  constituyen una fase independiente y no vinculante para el ejercicio de la jurisdicción contenciosa,  por lo que el procedimiento  administrativo aduanero y las  acciones  contenciosas tributarias son dos instituciones distintas y se desarrollan en jurisdicciones diversas, los  primeros ante  la misma autoridad de la que emana el acto o resolución y el segundo ante el órgano competente de la función judicial, esto es,  los Tribunales de los Contencioso Tributario.  En el régimen procesal ecuatoriano el agotamiento de la vía administrativa no constituye un requisito previo u obligatorio para el ulterior ejercicio de la acción contenciosa, puesto que como hemos señalado el procedimiento administrativo, tiende a la verificación o revisión del acto administrativo, y es independiente de la gestión jurisdiccional, por lo que el reclamo, no constituye una instancia del proceso, ni es un juicio en contra de la autoridad emisora del acto administrativo. Queda al arbitrio de la voluntad del administrado, quien puede elegir entre la prerrogativa de optar por la instancia administrativa o deducir demanda de impugnación ante la función judicial, a sabiendas que la una no excluye a la otra.

4.2 La acción Contenciosa 

La acción tributaria, en el ordenamiento aduanero, se establece como la potestad jurídica del sujeto pasivo de la relación tributaria aduanera, para ejercer a través de jueces especializados en la materia, la tutela de los derechos consagrados en las normas Constitucionales, en las del Código orgánico de la Producción Comercio e Inversiones y supletoriamente en el Código Tributario. Tutela o Protección legal, que constituye un instrumento de amparo del ciudadano obligado a entregar su aporte al Estado, para protegerse del abuso o de la arbitrariedad de las decisiones administrativas que limiten su patrimonio y para reparar el agravio que con ello puede causarse al interés jurídico de los particulares.  Como señalamos al invocar el artículo 75 de la Constitución de la República del Ecuador, el objeto de la acción será siempre el ejercicio del derecho de recurrir ante los órganos de  la función judicial para obtener su tutela a través de una resolución en derecho,  como  una prerrogativa de todas las personas para acudir ante los órganos jurisdiccionales, y que, en materia aduanera asume características particulares, porque se configura como una relación entre una persona (natural o jurídica) el agente de comercio  y el Estado que por su condición de emisor de los actos administrativos que afectan el patrimonio de los ciudadanos, resulta ser el sujeto pasivo de la acción, obligado a comparecer ante el poder judicial, en un plano de absoluta igualdad

4.3 Tribunales de lo Contencioso Tributario

El sistema jurisdiccional ecuatoriano,  acorde al mandato constitucional,  otorga al poder  judicial, la función pública de administrar justicia en garantía de  la Tutela Jurídica efectiva  de los ciudadanos, en nuestro caso desplegada por Los Tribunales Distritales de lo Contencioso Tributario para  resolver los conflictos que se  susciten  entre la  administración tributaria y aduanera  respecto de los actos y obligaciones de naturaleza tributaria que de ellas emanan  y los ciudadanos  afectados por esos actos.  Facultad que en síntesis se refiere a la potestad de tales tribunales para conocer, tramitar, juzgar y ejecutar lo juzgado, bajo las garantías de independencia, imparcialidad e idoneidad. La jurisdicción contenciosa tributaria esta señalada en el Código Orgánico General de Procesos, que establece como su objeto “…tutelar los derechos de toda persona y realizar el control de legalidad de los hechos, actos administrativos o contratos del sector público sujetos al derecho tributario o al derecho administrativo; así como, conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-tributaria o jurídico administrativa, incluso la desviación de poder.

La jurisdicción contenciosa aduanera se ejerce, entonces a través de  los Tribunales Distritales de lo Contencioso Tributario, que actúan como órganos de única y definitiva Instancia, con competencia para dirimir las controversias que se susciten entre los  sujetos pasivos  y activos de la relación jurídica aduanera  como consecuencia de la aplicación de las leyes tributarias, o de la emisión de  actos administrativos emitidos en ejercicio de las facultades de control, determinación  y sancionatorias. Los Tribunales Distritales, son organismos de administración de justicia de máxima jerarquía en materia tributaria y aduanera.  La competencia tributaria es absoluta, pues no admite prórroga ni renuncia y   es indelegable.

El Código Orgánico General de procesos establece que la administración de justicia aduanera se cumplirá en el sistema oral y por audiencias, sustentando la gestión procesal en la primacía de los principios de inmediación, concentración y publicidad, y los principios de igualdad, bilateralidad, contradicción y regula las acciones que los contribuyentes pueden deducir ante los tribunales en tres categorías:

1. Acciones de Impugnación: Esta denominación se refiere a la   potestad de los sujetos pasivos contribuyentes responsables o terceros, de impugnar mediante demanda contenciosa  los actos y resoluciones emanados de los funcionarios de la administración que se producen con infracción de las normas que regulan el ejercicio de la gestión administrativa, (procedimiento) o violentando la ley y como tales, causen lesión a sus derechos subjetivos, sean estos resultantes de actos de control aduanero,  de verificación  y determinación aduanera  y respecto de las  resoluciones que nieguen  expresa o tácitamente, peticiones, reclamos o recursos interpuestos por los sujetos pasivos o por imposición de sanciones. Igualmente corresponde a este tipo de acciones aquellas que se propongan Contra reglamentos, disposiciones generales, acuerdos, resoluciones o circulares de carácter general, dictadas en materia aduanera, cuando se alegue que tales resoluciones han lesionado derechos subjetivos de los reclamantes. Incluyendo aquellas que persigan la anulación total o parcial de dichos actos.

2.-Acciones directas: Con esta denominación el Código Orgánico General de Procesos, establece  la facultad de los importadores o exportadores  para impulsar la actividad jurisdiccional, respecto al derecho de devolución de pagos indebidos o en exceso, se sustenta esta acción en el criterio que  el Estado no puede apropiarse de valores patrimoniales de los ciudadanos, que por error, inexistencia de ley,  fuera de la medida establecida en la norma, o de aquellos cuya devolución corresponde por su expresa disposición,  le corresponde al contribuyente.

 3.- Acciones especiales.   Se refieren pretensiones de los sujetos pasivos de la relación jurídica aduanera para hacer efectivas ante el Tribunal, situaciones jurídicas o derechos preexistente que se ha materializado a su favor mediante circunstancias de hecho establecidas en la Ley, tales como la caducidad de las facultades determinadora y sancionadora de la administración aduanera, que requieren, para que surtan los efectos jurídicos, la declaración judicial. Se incluyen igualmente bajo esta denominación, las acciones dirigidas a oponerse o evitar el recaudo de obligaciones firmes, tales como las excepciones al procedimiento coactivo, tercerías excluyentes de dominio, impugnación de providencias dictadas en el procedimiento de ejecución, y su nulidad por omisión de solemnidades sustanciales.

4.4 Sistema procesal oral por audiencias.

 La fijación del sistema procesal por audiencias establecido en el Código Procesal ecuatoriano, como instrumento para desarrollar el proceso contencioso aduanero, tiene como su característica esencial que su sustanciación se realiza en fases e instancias, mediante el sistema oral; que tiene vigencia luego de presentada la demanda y contestada por la administración aduanera mediante la convocatoria a audiencia preliminar, o audiencia única. Esta última corresponde en el caso de la acción aduanera, a las acciones que hemos establecido como especiales, a las que la ley asigna un trámite sumario por la naturaleza de la pretensión, en ella el trámite procesal se cumplen en dos fases, la primera de formalización de la pretensión, debate inicial anuncio y admisión de pruebas, y la segunda en la que se produce la práctica de pruebas, alegato final y sentencia oral.

 En tanto que en los demás de impugnación la  Audiencia preliminar, el legislador La ha instaurado  como un instrumento sustancial para que tanto el tribunal como las partes procesales, interactúen realizando el análisis previo de la controversia, no solo para ratificar las pretensiones y contradictorias de las partes, sino para sanear los  defectos procesales que eventualmente podrían acarrear su ineficacia, en  esta audiencia se fija la materia de la controversia,  para admitir la prueba, por lo que ella constituye el antecedente y el sustento del  juicio y la aplicación efectiva  de los principio de economía procesal y concentración.  Cumplidas las fases de la audiencia preliminar se fija día y la hora para que se practique la audiencia de juicio, que se efectuará dentro de los 30 días posteriores a la culminación de la audiencia preliminar, en ella se permite a las partes sinteticen los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan sus respectivas pretensiones, la práctica de las pruebas previa contradicción de la contraparte, el alegato final y la emisión de la sentencia oral. La resolución escrita y motivada se notificará en el término de diez días.

Concluimos este trabajo, señalando que en materia tributaria y aduanera la administración de justicia ecuatoriana se destaca en el ámbito jurídico americano por su autonomía jurisdiccional, frente a la mayoría de las legislaciones que establecen formas mixtas de justicia, con una fase administrativa   dependiente del poder ejecutivo. Autonomía que tiene relación con la naturaleza específica y especial del régimen tributario en un estado de derecho y frente a las particulares relaciones jurídicas que surgen entre los contribuyentes y las administraciones aduaneras, como consecuencia del ejercicio del poder tributario, que proviene del mandato constitucional y de un sistema normativo especializado y particular