Incorporación al Procedimiento Disciplinario de un sistema de Testigos Protegidos – Dr. Luis Antonio Vanini

Introducción y Conceptos

“Debemos pensar al Sumario Administrativo como una herramienta para la transparencia y la mejora en la gestión, toda vez que dicho procedimiento “trae luz” en aquellas cuestiones que pueden ser consideradas como de desvíos de la práctica diaria o prácticas poco transparentes” (sic) [1].

Por tal motivo, no podemos dejar de lado comenzar el presente articulo con una básica definición de Información Sumaria y Sumario Administrativo[2]. Entendiendo la primera como, todo procedimiento disciplinario reservado, mediante el cual la Administración Publica Nacional, luego de tomar conocimiento de la potencialidad  de un hecho pasible de constituir una irregularidad administrativa, determina la necesidad de proceder a acumular toda aquella documental que verifique la veracidad de la misma en un plazo reducido, y que de corresponder proseguirá el tramite como cabeza de sumario administrativo.

Por otro lado, podemos definir al sumario administrativo como, todo procedimiento disciplinario en donde la Administración, al momento de tomar conocimiento de un hecho, acto u omisión o de clausurada una información sumaria como cabeza de sumario, determina la necesidad de ahondar en tareas investigativas a efectos de establecer si la comisión de ese hecho, acto u omisión es pasible de reproche disciplinario y/o irregularidad administrativa mediante la cual, se determinará la responsabilidad disciplinaria, en relación al/ los agentes involucrados,  la existencia de perjuicio fiscal, y las sanciones disciplinarias aplicables.

Desarrollo

El Instructor Sumariante, forma parte del Cuerpo de Abogados del estado, la jurisprudencia administrativa emanada de la Procuración del Tesoro de la Nación resulta vinculante para todos los letrados que componen ese Cuerpo[3].

Los dictámenes de la PTN otorgan un pronunciamiento definitivo no sujeto a debate o a una revisión posterior, salvo que concurran nuevas circunstancias de hecho, o que el contexto legal tenido en cuenta haya sufrido modificaciones, es ahí donde la Procuración puede revisar su opinión ya emitida[4].

La Administración Publica Nacional ha incrementado significativamente su planta permanente, y gran parte de los Agentes, no poseen la estabilidad prevista para aquellos que hubieren ingresado mediante los correspondientes procesos de selección y en cumplimiento la garantía constitucional. Por lo expuesto, existían impedimentos para iniciar investigaciones administrativas disciplinarias; lo que motivo en el año 2017 el dictado y la publicación del Dictamen 300:206 que ampliara el rango investigativo a todo Agente que preste servicios sin importar la relación de empleo existente.

De este mismo modo, y finalizo así la introducción del presente articulo, en el año 2020 fue publicado el Dictamen Nro. IF-2020-13792549-APN-PTN, en donde bajo una objetiva óptica y citando precedentes Jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia de la Nación[5] estableció que “El asesoramiento de esta Procuración del Tesoro debe, en principio, atenerse a los criterios de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, dado el carácter definitorio y último de sus sentencias en materia de aplicación e interpretación del Derecho, aun cuando se opongan a los de este Organismo Asesor, a los fines de ahorrarle al Estado las consecuencias patrimoniales adversas que se derivarían de acciones judiciales en su contra con pronóstico gravemente desfavorable. Siendo que de las personas denunciadas solamente L   B    M     y H     J     B     permanecerían en funciones, según lo referido por el Fiscal de Investigaciones Administrativas, en relación a los agentes que se habrían desvinculado de la Administración Pública resultaría improcedente la promoción de un sumario administrativo teniendo en cuenta los precedentes antes referidos” (sic).

Entonces, debemos tener presente que hemos nuevamente arribado a un punto de inflexión, en donde ante el miedo de posibles represalias laborales / administrativas, un Agente publico puede verse amedrentado de denunciar posibles irregularidades administrativas, las cuales a su vez podrían configurar la posible comisión de un ilícito. De este mismo modo, resulta relevante destacar que dichos ilícitos podrían resultar vinculados a “delincuencia organizada o de violencia institucional y la trascendencia e interés político criminal”[6].

Suele suceder entonces, que las denuncias administrativas que motivan la apertura de Informaciones Sumarias o Sumarios Administrativos, se inicien con los denominados “Cambios de Gestión”, lo cual consiste en radicar denuncias respecto de una autoridad o Agente que ya no pertenece o cumple funciones en la gestión, por lo que no resulta posible promover el dictado de un acto administrativo de apertura de la investigación, no solo si la falta se encuentra prescripta, además porque no existe ya una relación de empleo publico, careciendo de éste modo la administración de potestad disciplinaria  para hacerlo.

En el ámbito del derecho disciplinario en la Republica Argentina, solo las Fuerzas de Seguridad, dependientes del Ministerio de Seguridad de la Nación, poseen el “Sistema de Protección Administrativa del Personal de las Fuerzas Policiales y de Seguridad Federales”.

Este sistema, tiene su origen en el ano 2011, la Dra. Nilda Garre, entonces Ministra de Seguridad de la Nación publico la Resolución Nro. 1019 de ese mismo año, considerando que “el ejercicio del poder disciplinario no debe ser utilizado como mecanismo de sojuzgamiento o para concretar una represalia hacia el personal de las Fuerzas Policiales y de Seguridad que pongan en conocimiento de las autoridades competentes, incluidas las Fuerzas Policiales y de Seguridad, la comisión de hechos irregulares” (sic), fundamentando también que la “restricción de realizar denuncias de buena fe y con motivos razonables ante autoridades competentes podría afectar el estado general de disciplina permitiéndose la supervivencia de la legalidad”.

Todo ello, en aras que los funcionarios o empleados públicos tienen la obligación de denunciar los delitos perseguibles de oficio que asean conocidos en el ejercicio de sus funciones, conforme surge del articulo 177 del Código Procesal Penal de la Nación.

En la actualidad, dicho sistema se encuentra bajo la orbita de la Subsecretaría de Control y Transparencia Institucional del Ministerio de Seguridad de la Nación, siendo esta instancia, hasta el día de la fecha, quien ha velado por la seguridad de todo aquel funcionario policial que desee denunciar posibles irregularidades e ilícitos en el ámbito de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, y solicite someterse a este sistema bajo el estricto cumplimiento de la RESOL-2019-59-APN-MSG.

Este sistema, encuentra su fundamento no solo en la Convención Interamericana Contra la Corrupción, aprobada por Ley Nº 24.759; sino también en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, aprobada por ley Nº 26.097; el Código de Conducta para Funcionarios Encargados deHacer Cumplir la Ley aprobado por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas, Resolución 34/169 del 17 de diciembre de 1979, la Convención Interamericana contra la Corrupción, aprobada por Ley 24.759 sino también en normativa interna el Reglamento de la Ley Nº 21.965, para el Personal de la Policía Federal Argentina; el Código de Disciplina para las Fuerzas Armadas, aprobado por la Ley Nº 26.394, que rige para el personal de Gendarmería Nacional Argentina; el Decreto Nº 1329/09 Reglamento de Investigaciones Administrativas de la Policía de Seguridad Aeroportuaria; el Decreto Nº 1190/09 por el cual se aprobó el Régimen Profesional y el Reglamento de Investigaciones Administrativas del Personal Civil; el Reglamento de la Ley Nº 18.398 de Prefectura Naval Argentina.

En el se prevén distintos supuestos, en los cuales un efectivo bajo la orbita del Ministerio de Seguridad, podría solicitar el amparo del sistema en caso que sufrieren alguna represalia o el fundado temor a sufrirla, siendo estos los siguientes supuestos previstos en su articulo 2:

a. Sean testigos o denunciantes de actos de corrupción en los términos de la Ley N° 24.759, complicidad con el narcotráfico u otras formas de crimen organizado, delitos conexos con tales actos o se hubieren negado expresamente a participar de esos hechos.

b. Sean testigos o denunciantes de actos de violencia institucional o se hubieren negado expresamente a participar de tales actos.

c. Sean testigos o denunciantes de actos de violencia de género o prácticas discriminatorias en materia de género, religión, etnia, raza, orientación sexual, discapacidad o cualquier otro acto discriminatorio que atente contra la integridad de las personas o se hubieren negado expresamente a participar de tales hechos.

Asimismo, se destaca que el sistema funcionara con el objeto de garantizar el desarrollo profesional y la integridad del personal de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, no comprendiendo la protección física del denunciante y estableciendo también como requisito fundamental que la denuncia no puede ser realizada bajo la figura del anonimato.

Este sistema y su reglamentación no solo son novedosos para el Derecho Disciplinario Argentino, en cuanto a la creación per se, sino también por definir de forma taxativa distintos actos que pueden ser considerados “actos de represalia” siendo estos, conforme los términos del articulo 4:

a) Violencia física o verbal;

b) Misiones ordenadas con riesgo innecesario o sin los recaudos o sin el equipamiento de práctica para preservar la vida o la integridad física de quienes las lleven a cabo, de acuerdo con la situación de la Fuerza y las circunstancias del caso;

c) Generación deliberada de un mal clima de trabajo, mediante comportamientos tales como hostilidad reiterada en el trato, la crítica permanente a una misma persona o la difusión de rumores injuriosos que posean la entidad suficiente como para justificar una medida excepcional;

d) Asignación de tareas o actividades que correspondan a niveles de menor jerarquía en el escalafón;

e) Negativa a asignar tareas o la sobrecarga injustificada de tareas en un contexto que permita advertir que se trata de una medida destinada a hostigar específicamente al denunciante;

f) Acoso sexual o laboral, sin perjuicio de las medidas de protección que adoptaren las áreas específicas cuando esas conductas no constituyeren una represalia en los términos de esta resolución;

g) Postergación injustificada en un ascenso o sanciones infundadas, injustificadas, reiteradas o desproporcionadas;

h) Traslados intempestivos o arbitrarios;

i) Convocatoria infundada a controles, evaluaciones o juntas médicas;

j) Cualquier otra conducta que, a juicio de la Autoridad de Aplicación, derive o pueda razonablemente derivar de las circunstancias descriptas del artículo 2° de la presente.”

Seguidamente, es la Autoridad de Aplicación que continuara el tramite previsto en la mentada resolución, procedimiento fuera del análisis del presente articulo, pero que no puede dejarse de lado el hecho que surge también la posibilidad que, en caso de verosimilitud de la denuncia y posibles represalias el denunciante puede solicitar su traslado a otra Dependencia.

Conclusión

Ahora bien, conforme fuera desarrollada la cuestión surgen la incógnita vital para el futuro de las investigaciones disciplinarias administrativas; si el denunciante solo se siente seguro para denunciar cuando los funcionarios ya no prestan servicio, pero no se puede abrir una investigación ¿Por que no asegurar la continuidad de las investigaciones de relevancia o gravedad institucional amparando administrativamente a todo aquel Agente público que desee presentarse como denunciante?

Dr. Luis Antonio Vanini

Abril 2.021