SOCIEDAD RURAL DE JUNIN Y OTROS c/ ESTADO NACIONAL – PODER EJECUTIVO Y OTRO s/AMPARO LEY 16.986
Expediente Judicial 10799/2022
SOCIEDAD RURAL DE JUNIN Y OTROS c/ ESTADO NACIONAL – PODER EJECUTIVO Y OTRO s/AMPARO LEY 16.986
Junín, 16/08/2022
Autos y vistos: los presentes, venidos a despacho para sentenciar, de los que
Resulta: 1.- Que se presentaron Gustavo José Longinotti por su propio derecho; Alejandro Agustín Barbieri, en su carácter de Administrador de Barbieri Hermanos SS y Jorge Andrés Moutous y Gerardo René Aperlo, Presidente y Secretario de la Sociedad Rural de Junín, interponiendo esta acción de amparo contra el Estado Nacional y la Administración Federal de Ingresos Públicos – Dirección General de Aduanas-, para que se declaren inconstitucionales los derechos de exportación correspondientes a las posiciones de la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM) vinculadas a los productos agrícolas en general, y especialmente a la soja, el trigo, el maíz, el girasol, la leche y la carne.
Que el objeto central de la acción es denunciar la ilegitimidad constitucional de los derechos de exportaciónque rigen desde el primero de enero de 2022, dado que afectan –de forma manifiesta- el principio constitucional de legalidad o reserva de ley en materiafiscal (Arts. 4, 9, 17, 19, 52, 75 incs. 1 y 2, 76 y 99 inc. 3 de la Constitución Nacional, entre otros).
Expusieron que los derechos de exportación que rigen desde enero de 2022 resultan impuestos por el Poder Ejecutivo Nacional sin intervención del Poder Legislativo Nacional, soslayando que no existe carga tributaria alguna que pueda exigirse sin la preexistencia de una ley –formal y material- emanada del Congreso de la Nación.
Relataron que la cuestión de fondo que se trae a conocimiento es estrictamente análoga a la resuelta por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Camaronera Patagónica SA” (sent. del 15/04/2014) habida cuenta que en dicho precedente nuestro Máximo Tribunal declaró inconstitucionales los derechos de exportación (retenciones) en el lapso que no contaron con expresa ratificación legislativa, como sucede en la especie.
Agregaron que cualquier hipotética ratificación del Decreto 851/2021 por parte del Congreso de la Nación sólo surtirá efectos para el futuro, toda vez que la irretroactividad está absolutamente vedada por el principio de reserva de ley en materia fiscal.
Refirieron que el Código Aduanero instituido por la ley 22.415 estableció diversos tributos, entre ellos, los vinculados a las operaciones de importación y exportación de bienes para consumo (cfr. arts. 635 y 724, ss y cc, respectivamente) y en su art. 755 delegó en el Poder Ejecutivo Nacional la posibilidad de gravar con los denominados derechos de exportación a las exportaciones de bienes no alcanzadas hasta entonces por dicho impuesto, autorizándolo a desgravar y modificar los derechos de exportación ya existentes. Ello a condición de que el uso de las facultades delegadas tuviera por objeto alcanzar alguna de las finalidades taxativamente previstas en la mencionada norma. La norma antedicha devino inconstitucional, dado que el art. 76 de nuestra carta Magna prohíbe explícitamente la delegación legislativa en materia fiscal, o lo que es lo mismo, sólo la admite en materias determinadas de administración o emergencia pública, aunque –en uno u otro caso- a condición de que tengan un “plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”.
Señalaron que el Decreto 851/2021 (BO 15/12/2021) es inconstitucional porque ni siquiera existe una norma delegante vigente. Que la delegación efectuada por el Congreso Nacional cesó el 31 de diciembre de 2021, y no existe una ley posterior prorrogando dicha delegación, todo lo contrario, el proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo a tal fin fue expresamente rechazado por la Cámara de Diputados.
Fundaron en derecho, ofrecieron pruebas, formularon reserva del caso federal y peticionaron que se haga lugar a lo reclamado.
2.- Requerido el informe previsto en la Ley 16986, se presentaron las Dras. María Laura Megna Tasada y María Fernanda Bilos, en representación de la Administración Federal de Ingresos Públicos – Dirección General de Aduanas- con el patrocinio de los Dres. Marcelo R. Rodríguez y Gustavo D. González.
Realizaron una negativa pormenorizada de los hechos y manifestaron que no existió reclamo administrativo previo y mucho menos se hubiese agotado la vía administrativa.
Señalaron que no se acreditó de ninguna manera que los derechos de exportación involucrados en el Decreto 851/2021 signifiquen una actual o inminente lesión, alteración o amenaza de derechos reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley.
Que, a todas luces, su versión resulta conjetural, dogmática e infundada, carente de sustento probatorio demostrativo de la violación del derecho pregonado, como ser el de propiedad. Que, primeramente, no existen elementos que prueben que es productor de mercadería. Agregaron que la imprecisión de la actora en identificar siquiera cuál es la mercadería concreta que “produce”, implica simultáneamente la imposibilidad de constatar si efectivamente dicha mercadería se ha visto modificada en la alícuota gravada como consecuencia del Decreto que impugna.
Formularon un análisis de la normativa aplicable, indicando que el art. 75, inciso 1 de la Constitución Nacional dispone que es facultad del Congreso legislar en materia aduanera y establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaiga, serán uniformes en toda la Nación.
Por su parte, la Ley 26.939 (BO 29/05/2014) aprobó el Digesto Jurídico Argentino y declaró vigentes las normas incorporadas a su Anexo I, entre las que se encuentra el Código Aduanero, cuyos art. 724 y 725 disponen que el derecho de exportación grava la exportación para consumo, entendiendo por tal cuando la mercadería se extrae del territorio aduanero por tiempo indeterminado. Refirieron a lo establecido en el art. 755 del código mencionado y destacaron que en el marco de esta normativa y de las facultades previstas en el art. 99 inc. 1 y 2 de la Constitución Nacional, el Poder Ejecutivo nacional dictó una serie de Decretos entre los cuales se encuentra aquel contra el cual se alzan los amparistas.
Expusieron que, a través del citado Decreto se fijaron, a partir del 1/1/2022, las alícuotas del derecho de exportación que en cada caso se indica, para las mercaderías comprendidas en las posiciones arancelarias de la NCM que se consignan en la Planilla que, como Anexo, forma parte integrante de dicha norma. Asimismo, se mantiene vigente lo dispuesto por el Decreto 302/21 para las posiciones arancelarias comprendidas en el citado Anexo, cuya vigencia operó a partir de su publicación en el Boletín Oficial.
Que, de los considerandos de la norma citada, surge que fue dictada en el marco de las facultades conferidasal Poder Ejecutivo Nacional por el art. 52 de la Ley 27.541 y sus modificatorias, referidas a los derechos de exportación cuya alícuota no podrá superar los límites allí previstos; a la vez que derivan de los apartados 1 y 2 del art. 755 del Código Aduanero y sus modificaciones, tal como se indicara con anterioridad. Por su parte, el art. 755 del Código Aduanero constituye una demostración de que los tributos a la exportación pueden tener en mira objetivos extra fiscales, si se observan los motivos que habilitan su implementación.
Indicaron que, por su parte, se mantiene lo establecido por el Decreto 302/21 respecto del tratamiento arancelario de exportación para las operaciones que realicen las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MiPyMEs), con relación a las mercaderías comprendidas en las posiciones arancelarias de la NCM detalladas en el Anexo que forma parte del decreto, en atención a que tienen una importancia central para la economía nacional por su aporte a la producción y distribución de bienes y servicios y su gran potencial de generación de puestos de trabajo.
Por último, agregaron que es preciso recordar con especial énfasis que a la fecha del dictado de la Resolución 11/2002 del Ministerio de Economía – norma bajo análisis en el precedente “Camaronera” de la CSJN, noestaba vigente la ley 26.122 ni el art. 52 de la Ley 27.541; este dato torna inaplicable al caso la doctrina elaborada en dicha sentencia.
Plantearon la caducidad de la acción, falta de legitimación pasiva y activa, incompetencia, la improcedencia de la vía, fundamentaron en derecho, citaron jurisprudencia, plantearon la reserva del caso federal, ofrecieron prueba y solicitaron que oportunamente se rechace la acción, con costas.
3.- Puesto en conocimiento del reclamo, se presentó el Dr. Marcelo Raúl Rodríguez, en representación del Estado Nacional, adhiriendo en un todo a la presentación efectuada por la restante codemandada, resultándole plenamente aplicables los argumentos oportunamente esgrimidos. Y
Considerando:
I.- A título introductorio, cabe señalar que la legitimidad de las medidas administrativas no deriva de una supuesta eficacia estimada únicamente considerando laórbita de la regulación financiera, sino de su conformidad con los principios jurídicos vigentes en la sociedad, dentro de las cuales se encausa la vida de ésta en su totalidad, incluyendo los comportamientos económicos.
En términos generales, la oportunidad de las medidas tomadas por el gobernante es algo que escapa a la esfera propia del control de constitucionalidad ejercido por los jueces; pero dicho control se torna ineludible cuando nos encontramos frente a disposiciones de carácter legislativo o actos de gobierno que lesionan los principios y garantías establecidos en la Constitución Nacional.
La respuesta que se debe dar tendrá presente, por sobre toda otra consideración, las reglas constitucionales.
II.- En lo que respecta a la vía procesal del amparo, cabe señalar que este tipo de acción debe ser reservada para las delicadas y extremas situaciones en las que, por falta o insuficiencia de otros medios legales, puedan resultar afectados derechos y garantías constitucionales reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley. Su viabilidad requiere, por consiguiente, de circunstancias muy particulares, caracterizadas por la existencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y la demostración por añadidura, de que el daño concreto y grave ocasionado solo puede eventualmente ser reparado acudiendo a la acción expedita y rápida del amparo (cfr. art. 43 de la Constitución Nacional; Fallos: 294:52; 301:1061, entre otros).
Asimismo, la procedencia de la acción de amparo debe analizarse con criterio razonablemente amplio, dado que a partir de la reforma del año 1994 a la Carta Magna no solo constituye una garantía judicial sino constitucional, que es otorgada a los particulares para tutelar de modo rápido y eficaz los derechos en ella establecidos, y debe ser entendido como un derecho directa y necesariamente operativo.
En tal aspecto, obligar a utilizar otros cauces procesales coloca en serio riesgo la protección de los derechos y garantías invocados por el actor en su demanda, lo que tornaría abstracta o tardía su reparación.
En este mismo sentido cabe estar a lo sostenido en este punto por la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata in re “Lucini, María Inés y otro c/ Bco. Pcia. de Bs.As. s/ acción de amparo”, con fecha 6/6/02 (expte. nº 2279/02 de la Sala III); “Andrada, Aldana Silvia B. c/ PEN y otros s/ amparo” con fecha 10/6/02 (expte. nº 1998/02 de la Sala II), donde se remite a las consideraciones de lo decididoin re “La Pequeña Plan de Salud S.R.L. c/ Estado Nacional s/ acción de amparo” del 25/11/99 (publicado en JA. 2000-IV-331, con nota de María A. Gelli) y “Cianciosi, Juan y otro c/ P.E.N. s/ Amparo”, del 19/06/02 (expte. nº 2741/02 de la Sala I).
III.- Las complejidad de las cuestiones planteadas tampoco es motivo suficiente para descartar sin más el amparo, cuando la arbitrariedad o ilegalidad aparece en forma clara y manifiesta, toda vez que se ha dicho que el hecho de que el asunto se presente como de difícil resolución para el magistrado, tampoco debe provocar como pauta general el rechazo del amparo (Sagües, Néstor P. “Derecho Procesal Constitucional, Acción de Amparo”, p. 247/9), si los extremos apuntados surgen del discreto análisis que permite su naturaleza (cfr. CSJN in re “Stepan, Francisco J. c/ Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, del 25/9/99, LL, l999-E-276), donde se sostuvo “que en este aspecto, la invocación de la necesidad de un marco procesal que permita mayor amplitud de debate y prueba, como fundamento para rechazar de plano el amparo constituye una afirmación meramente doctrinaria y no se concilia con la naturaleza de la pretensión del demandante ya que, en principio (…) para determinar si el accionar de la demandada es manifiestamente ilegítimo o arbitrario y lesiona los principios constitucionales que se dicen conculcados, no es necesario sino el examen de una cuestión de derecho que no reviste mayor complejidad”.
Por otro lado, al referir a la acción expedita y rápida se crea un concepto más amplio que el del art. 1º de la ley 16986, ya que “expedita” implica libre de estorboy pronto para obrar (Ekmekdjian, Miguel A. “Tratado de Derecho Constitucional”, p. 55) por lo que resulta claro que la existencia o no de otro medio judicial o administrativo, no puede estorbar el trámite del amparo y con este criterio ha dejado de ser una vía subsidiaria para convertirse en una vía alternativa cuya elección como medio reputado más idóneo es facultad del justiciable al evaluar las circunstancias de la causa tal como afirma este autor, ya que no resulta necesario ahora probar que se ha agotado la vía administrativa o que ésta le produjera un gravamen irreparable o que la utilización de una vía paralela podría traducirse en una denegación de justicia. Además, no parece el fondo de la cuestión planteada, un problema jurídico complejo que requiera mayores discusiones (CSJN, Fallos: 311:209), en tanto basta en la temática planteada examinar desde el punto de vista constitucional las normas objeto de la litis (CSJN, Fallos: 322:1028).
IV.- Que la actora en su presentación solicitó que realice el control de constitucionalidad del plexo normativo integrado por las normas y reglamentaciones que cita, a fin de que se las deje sin efecto por su arbitrariedad e ilegalidad manifiestas.
Resulta conducente poner de relieve que desde antaño la Suprema Magistratura ha declarado que “… es elemental a nuestra organización constitucional la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella, constituyendo esta atribución moderadora, uno de los fines supremos y fundamentales del Poder Judicial…” (“Municipalidad de la Capital c/ Elortondo”, Fallos: 33:162, año 1888).
A partir de allí tiene dicho que “… es preciso recordar la tradicional jurisprudencia del Tribunal cuya sintética formulación postula que las razones de oportunidad, mérito o conveniencia tenidas en cuenta por los otros poderes del Estado para adoptar decisiones que les son propias no están sujetas al control judicial(Fallos: 98:20; 147:403; 150:89; 160:247; 238:60; 247:121; 251:21; 275:218; 295:814; 301:341; 302:457; 303:1029; 308:2246 y 321:1252, entre muchos otros). Todo lo relativo al ejercicio de facultades privativas de los órganos de gobierno queda, en principio, excluido de la revisión judicial. Ello no obsta a que se despliegue con todo vigor el control constitucional de la razonabilidad de las leyes y de los actos administrativos (Fallos: 1:32; 112:63; 150:89;181:264; 261:409; 264:416; 318:445); por ende, una vez constatada la iniquidad manifiesta de una norma (Fallos: 171:348; 199:483; 247:121;312:826) o de un acto de la administración, corresponde declarar su inconstitucionalidad (Fallos:292:456; 305:102; 306:126, 400, 312:826;“Banco de Galicia y Buenos Aires s/ solicita intervención urgente en autos ‘Smith, Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional o Estado Nacional s/ sumarísimo”).
En tal sentido, en el caso “Peralta” (Fallos: 313:1513) recordó que la restricción del ejercicio normal de los derechos patrimoniales tutelados por la Constitución debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la subsistencia o esencia del derecho y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad (Fallos: “Cassin”, 243:467; 323:1566).
La declaración de inconstitucionalidad de una norma requiere prueba plena, clara y precisa, de la oposición entre ella y la Constitución, esto es, la demostración de un conflicto ‘claro e indudable’ entre ambas prescripciones. El juicio de inconstitucionalidad implica una función delicada, que exige mesura y prudencia en el intérprete. Es la última ratio del ordenamiento jurídico, y ejemplifica un extremo de gravedad institucional. De ahí que sólo debe decidirse la inconstitucionalidad cuando no le queda la vía de optar por la ‘interpretación constitucional’ de la norma: ‘toda vez que respecto de una ley quepan dos interpretaciones jurídicamente posibles, ha de acogerse la que preserva, no la que destruye’” (Sagüés, Néstor P., Derecho Procesal Constitucional, segunda edición, Buenos Aires, Astrea, 1989, tomo II, p. 121). Estas reglas inspiran también el control de constitucionalidad de los Estados Unidos de Norteamérica, sistema en el cual la Corte Suprema encuentra frecuente fuente de inspiración (Tribe, Laurence, American Constitutional Law, segunda edición, Mineola, New York, The Foundation Press, 1988, p. 69 y siguientes; Barron, Jerome A. y Dienes, C. Thomas, Constitutional Law, tercera edición, St. Paul, Minn., West, 1995, p. 24 y siguientes).
El control de constitucionalidad es también difuso, en cada caso concreto, con alcance particular (EEUU: “Marbury c. Madison, 1803), “Sojo” (Fallos, 32:120, año 1887), “Municipalidad de la Capital c. Elortondo” (Fallos, 33:163, año 1888). Los jueces no exceden la función jurisdiccional, sino que al ejercerla deciden no aplicar, en un litigio, una ley, por ser contraria a la Constitución. La declaración de inconstitucionalidad es un acto de suma gravedad institucional y debe ser considerado como la última ratio del orden jurídico (Fallos: 307:531, 312:72, 314:424, 321:441 y 327:5147); por ende, resulta imperioso agotar todas las interpretaciones posibles antes de concluir la inconstitucionalidad. En este sentido, la Corte Suprema de la Nación sostuvo que sólo será viable cuando una estrictanecesidad lo requiera. Es así que, de existir la posibilidad de una solución adecuada al caso por otras razones, debe recurrirse a ella en primer lugar (Fallos: 260:153 y 324:3219 voto de los jueces Belluscio y Fayt). Es necesario, entonces, efectuar una interpretación de los preceptos legales que concuerde con el derecho constitucional en juego: “… Tampoco una corte, como regla general, examinará una cuestión constitucional y decidirá que un estatuto es inválido, a menos que una decisión sobre ese mismo punto llegue a ser necesaria para la determinación de la causa (…) En todo caso, por lo tanto, donde una cuestión constitucional se plantea, aunque pudiera haber sido legítimamente presentada en el expediente, si en éste también se presenta un soporte claro sobre el cual la corte pudiera reclinar su juicio, tornando de éste modo abstracto para el caso la cuestión constitucional, tal es el curso que deberá adoptarse, y la cuestión con carácter constitucional será diferida para su estudio hasta que aparezca un caso que no pueda ser despachado sin su consideración, y cuando, en consecuencia, una decisión sobre el punto sea inevitable” (Cooley, Thomas M., “Constitucional limitations”, Little, Brown & Co., Boston, 1927, 8° ed., vol. II, págs. 338/339).
V.- Adentrándome en el tratamiento de la pretensión conviene, primeramente, recordar la normativa cuestionada.
El 14 de diciembre de 2021 el Presidente de la Nación dictó el Decreto 851/2021, por medio del cual fijó, en su art. 1, “… a partir del 1º de enero de 2022, las alícuotas del Derecho de Exportación (DE), que en cada caso se indica, para las mercaderías comprendidas en las posiciones arancelarias de la NOMENCLATURA COMÚN DEL MERCOSUR(NCM)”, que se consignan en la Planilla que, como Anexo (IF-2021- 114585697-APN-DNDRY#MDP), forma parte integrante del presente decreto. A continuación, en su artículo 2° determinó: “Mantiénese vigente lo dispuesto por el Decreto 302/21 para las posiciones arancelarias comprendidas en el citado Anexo, según corresponda”.
Que el Decreto en cuestión fue dictado, tal como su texto lo indica, en base a lo normado por el art. 52 de la Ley 27.541 y sus modificatorias, que facultó al Poder Ejecutivo Nacional a fijar derechos de exportación cuya alícuota no podrá superar los límites allí previstos, y conforme al apartado 1 del art. 755 de la Ley 22.415 (Código Aduanero) y sus modificaciones, el cual faculta al Poder Ejecutivo Nacional a gravar con derechos de exportación la exportación para consumo de mercaderías, a desgravar la que estuviere gravada y a modificar los derechos de exportación establecidos.
Sentado ello, resta determinar si los derechos de exportación así fijados, contienen rango legal.
Que, en lo que refiere a las retenciones, el AltoTribunal remarcó la naturaleza tributaria de los derechos de exportación. En su fallo “Camaronera Patagónica SA” estableció que «los principios y preceptos constitucionales prohíben a otro Poder que el Legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas» (Fallos: 155:290; 248:482; 303:245; 312:912, entre otros) y, en forma concordante, ha afirmado en reiteradas oportunidades que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones (Fallos: 316:2329; 318: 1154; 319:3400; 321:366 y 263; 323:240, entre muchos otros) (…) la materia tributaria supone una limitación constitucional infranqueable para el Poder Ejecutivo, un valladar que no cede ni aún mediante decretos de la naturaleza señalada (Fallos: 318:1154; 319:3400 y 323:3770, entre otros). Tesitura que el constituyente de 1994 mantuvo, sin hesitaciones, al redactar el actual inc. 3° del art. 99 de nuestra Ley Fundamental. La razón de ser de dicha limitación se funda en que la atribución de crear los tributos es la más esencial a la naturaleza del régimen representativo y republicano de gobierno (Fallos: 182:411)”.
Siguiendo con este lineamiento, la Corte señaló que «el principio de legalidad o de reserva de la ley no essólo una expresión jurídico formal de la tributación, sino que constituye una garantía substancial en este campo, en la medida en que su esencia viene dada por la representatividad de los contribuyentes. En tal sentido, este principio de raigambre constitucional abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones especiales como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir, el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones (Fallos: 329: 1554). Que debe enfatizarse, de manera correlativa, que ese valladar inconmovible que supone el principio de reserva de ley en materia tributaria tampoco cede en caso de que se actúe mediante el mecanismo de la delegación legislativa previsto por el art. 76 de la Constitución. En efecto, este Tribunal también ha sido contundente al sostener sobre tal punto que no puedan caber dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo» (Fallos: 326:4251).
Que, la jurisprudencia dominante propicia que lo resuelto por la Corte Suprema en toda cuestión regida por la Constitución Nacional o las normas federales debe inspirar decisivamente los pronunciamientos del resto de los tribunales. En otros términos, razones fundadas en la previsibilidad, estabilidad y orden aconsejan adherir a sus precedentes.
En este sentido, dicho Tribunal ha resuelto en el caso de Fallos: 307:1094 (“Cerámica San Lorenzo”) que “no obstante que la Corte Suprema sólo decide en los procesos concretos que le son sometidos, y su fallo no resulta obligatorio para casos análogos, los jueces inferiores tienen el deber de conformar sus decisiones a aquéllas (conf. doc. de Fallos: 25:364). De esta doctrina y de la de Fallos: 212:51 y 160, emana la consecuencia de que carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos argumentos que justifiquen modificar la posición sentada por el Tribunal, en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en consecuencia (confr. causa ‘Balbuena, César Aníbal s/ extorsión’ resuelta el 17 de noviembre de 1981), especialmente en supuestos como el presente, en el cual dicha posición ha sido expresamente invocada por el apelante” (Fallos: 307:1094, consid. 2°, en pp 1096 y 1097; en su actual integración lo reiteró in re “Danduono, Claudio”, sent. del 23-6-2011; véase, también, Miller, Jonathan M., Gelli, María Angélica y Cayuso, Susana, Constitución y poder político, Buenos Aires, Astrea, 1987, tomo I, p. 115 y siguientes; Sagüés, Néstor Pedro, Derecho procesal constitucional. Recurso extraordinario, 2da edición, Buenos Aires, Astrea, 1989, tomo I, p. 177 y siguientes y “Eficacia vinculante o no vinculante de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, en “El Derecho” 93-892).
A más de lo anterior, cabe señalar que el debido proceso tributario existe como tal cuando se sustenta en principios jurídicos fundamentales que son esenciales para fortalecer la seguridad jurídica, y ellos no pueden soslayarse bajo el pretexto de que constituyen una traba a la eficacia de la administración tributaria. Esto implica que para que exista seguridad jurídica en este tipo de procesos, debe armonizarse el accionar del Estado con las garantías individuales consagradas en la Carta Magna, teniendo en miras que ambas partes deben estar sometidas por igual a la ley y a la jurisdicción.
Tal situación implica que el poder tributario, tanto en su fase sustancial como procedimental, no puede ser ejercido de manera absoluta y arbitraria y ni siquiera es asimilable a una investigación criminal. Para afirmar tal premisa debemos tener presente que la justicia en el campo tributario no depende de una correcta formulación de las leyes tributarias, sino en manera decisiva de la regulación administrativa o judicial en su aplicación.
En tal sentido Goldschmidt hace largo tiempo advirtiósobre el “fraccionamiento de la potestad procesal” en que suelen pretender situarse las administraciones tributarias para crear “procesos especiales” a su medida. Tal proceder puede llevar a conculcar garantías constitucionales, de cuya preservación es garante el Poder Judicial como soporte y fundamento de la posición institucional de los ciudadanos ante los poderes públicos.
Adunase que, siguiendo los antecedentes del Máximo Tribunal, en un fallo unánime reciente la Cámara Contencioso Administrativo Federal declaró nulo el Decreto 793/2018 y sus modificatorias, reconociendo el derecho de la actora a obtener el reintegro de los derechos de exportación abonados. Para resolver de ese modo dictaminó que: “el tributo aduanero sólo sería exigible para los despachos aduaneros oficializados con posterioridad a la vigencia de la ley ratificatoria que, en cambio, no podría convalidar retroactivamente esos tributos sustentados en un reglamento inválido. Que, al igual que en aquel caso, de lo que se trata en la especie, precisamente, es de determinar la compatibilidad con el plexo constitucional de los derechos de exportación fijados por medio del Decreto 793/2018 – con su modificatorio 865/18-; y el efecto que la sanción posterior de la Ley 27.467 pudo haber tenido sobre aquella relación normativa. Adviértase que la actora reclama el reintegro de los derechos de exportación liquidados y abonados entre los meses de octubre ynoviembre de 2018, con posterioridad al
dictado del Decreto 793/18, pero previamente a la entrada en vigencia de la Ley 27.467, la cual –de acuerdo a los términos de las previsiones antes transcriptas, y con arreglo a la interpretación de la Corte en el caso citado- dio base legal, con efectos exclusivamente hacia el futuro, a un tributo anteriormente inexigible, por haber sido instituido mediante un acto administrativo inválido (arg. art. 14, inc. b, Ley Nº 19.549) (…) Que en nada afecta a la conclusión anterior –como pretende la accionada- el hecho de que la norma delegada haya sido un acto emanado directamente del Ejecutivo Nacional y no uno dictado por un Ministro, como resultado de una subdelegación, pues, como se vio, la interdicción constitucional alcanzaba a toda la Administración, incluido su máximo responsable (art. 99, inc. 1) quien tampoco se encontraba facultado para emitir una disposición del tenor de la aquí analizada (arg. arts. 4, 17, 52, 75, inc. 1, de la Constitución Nacional)” (Gut Metal SRL C/ EN-AFIP s/ Dirección General de Aduanas”, expte. 51458/2019, 5/5/22).
Es consecuencia lógica de todo lo anteriormente dicho y transcripto que el decreto cuestionado no tiene el respaldo constitucional que pretende el demandado Estado Nacional.
En la búsqueda de respaldo acudió también al Código Aduanero. Estas normas han sido largamente desechadas como fundamento para respaldar que el Poder Ejecutivo dictenormas tributarias. El tipo de delegación legislativa que, a modo de excepción, puede admitirse como compatible con el principio de reserva legal, de raigambre constitucional, que abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones especiales como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo: el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones, requieren de una norma expresa que fije además el término durante el cual regirá (Fallos: 329: 1554).
Que ese límite que supone el principio de reserva de ley en materia tributaria tampoco cede en caso de que se actúe mediante el mecanismo de la delegación legislativa previsto por el art. 76 de la Constitución. Los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo» (Fallos: 326:4251).
Luego, siguiendo los principios señalados, es claro que la disposición del art. 755 del Código Aduanero no reúne ninguno de los requisitos que insoslayablemente debe reunir una norma delegante, lo que obliga a desechar este argumento tanto como los invocados ‘objetivos extra fiscales’ de los derechos aduaneros, en tanto y en cuanto nada agregan para respaldar el decreto cuestionado.
Que, por lo hasta aquí dicho, la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación resulta aplicable. Ello por cuanto en el caso concreto, la necesidad de sustento legal incluso se demuestra en los propios actos del Poder Ejecutivo Nacional, que incluyó en el proyecto de Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio Fiscal del año 2022, la modificación aquí cuestionada. No es ocioso recordar que, en el Congreso, el proyecto resultó a la postre rechazado.
Así, por un lado, ha quedado demostrada la voluntad del Poder Legislativo, único poder habilitado constitucionalmente al efecto, de no acompañar el pedido de delegación en la que funda sus facultades el Poder Ejecutivo para aplicar derechos de exportación.
De otra parte, la intención del Poder Ejecutivo de obtener una nueva delegación para el período fiscal correspondiente al año 2022 es una muestra irrefutable de que entendía que la delegación anterior vencía el último día del año 2021. No es necesario seguir argumentando frente a un acto que pone en evidencia una clara convicción en tal sentido, partiendo de que “… es inadmisible que un litigante asuma una actitud que lo venga a colocar en oposición a su anterior conducta” (CFALP, “Cabral c. Petroq. Gral. Mosconi y ot.” expte. FLP 7199/04).
La Ley 27.541 delegaba estas facultades en el Poder Ejecutivo hasta el 31 de diciembre de 2021, y el decreto pretende tener vigencia desde el 1 de enero de 2022, excediendo el lapso temporal por el que estaba habilitado.
El argumento del Poder Ejecutivo frente a esta circunstancia –omitiendo explicar por qué solicitó una extensión temporal de la delegación- se limitó a decir que el decreto cuestionado fue dictado mientras estaba vigente la delegación, esto es, antes del 31 de diciembre de 2021.
Esto es cierto, pero omite la cuestión central: pretende regir después de vencida esa facultad.
Para rebatirlo basta mencionar que, si fuera así, uno de los requisitos para que la delegación en materia tributaria sea válida, el límite temporario de la delegación, quedaría desvirtuado con el simple recurso de dictar un decreto sin fecha de vencimiento.
Y en el caso, si realmente esa hubiera sido la convicción, no necesitaba pedir una nueva delegación, puesto que los demás componentes del tributo permanecieron sin cambios.
Repasando los antecedentes, vemos que los decretos similares antes dictados tampoco establecían una fecha de caducidad, admitiendo implícitamente, como no podía ser de otra forma, que su vigencia estaba limitada por la fecha hasta cuando podía ejecutar las facultades delegadas: “en
lo relacionado con los métodos de interpretación de la ley, la primera regla consiste en respetar la voluntad del legislador, a cuyo fin cabe estar a las palabras que ha utilizado. Si la ley emplea determinados términos, corresponde suponer que ellos no son superfluos, sino que han sido empleados con algún propósito que debe ser atendido, pues es misión de los jueces dar pleno efecto a las normas vigentes sin sustituir al legislador ni juzgar sobre el mero acierto o conveniencia de las disposiciones adoptadas por aquél en ejercicio de sus propias facultades…» (Fallos 323:3215).
Finalmente, también pretendió la parte demandada que el fallo dictado en ‘Camaronera’, en tanto era anterior a la vigencia de las leyes 26.122 y 27.451 resultaba inaplicable al caso en estudio.
No es posible coincidir en ello. De un atento análisis del contenido de la sentencia mencionada no puede extraerse que las consideraciones que fundaron lo decidido hayan perdido vigencia por el paso del tiempo o que una ley dictada con posterioridad a su emisión deje sus postulados sin efecto.
A más de lo anterior, si ese modo de analizar sentencias fuera certero, no quedaría fallo alguno para aplicar como precedente. La propia denominación alude a algo que antecedió, a algo que existe desde antes. Lo que importa, más que la fecha en que fue dictado el fallo, essu contenido. Si éste se ajusta a los hechos que originaron la nueva litis, puede ser traído como fundamento de la decisión a dictar.
Los argumentos de la demandada para respaldar el decreto cuestionado chocan sin remedio con las cláusulas constitucionales en juego, quedando en evidencia su ilegalidad.
VII.- La demandada cuestionó también la legitimación activa de los aquí actores.
1.- En cuanto a la Sociedad Rural de Junín, la admisión formal de toda acción colectiva relativa a intereses individuales homogéneos -y de la legitimación que implica- depende de la verificación de ciertos recaudos elementales que hacen a su viabilidad: a) la existencia de un hecho único susceptible de ocasionar una lesión a una pluralidad de sujetos; b) que la pretensión esté concentrada en los “efectos comunes” para toda la clase involucrada; c) que de no reconocerse la legitimación procesal podría comprometerse seriamente el acceso a la justicia de los integrantes del colectivo.
En ese sentido, estamos ante la presencia de un universo complejo de sujetos y relaciones jurídicas que impiden establecer un cierto grado de homogeneidad, notando que se estarían incluyendo en el colectivo a pequeños productores, empresas multinacionales, productores acopiadores, productores exportadores y sectores industriales como los productores de aceite o biodiesel; en la mayoría de los casos, productores pertenecientes a actividades que tienen tratamiento arancelario claramente disímil.
La admisión del caso colectivo requiere la constatar que el ejercicio individual de los derechos no aparezca plenamente justificado, toda vez que nada obsta a que cada productor pueda realizar su reclamo individual, de conformidad a su especial situación jurídica. No se evidencia que la naturaleza de los derechos invocados exceda el interés de cada parte.
En consecuencia, faltando uno de los requisitos que permitirían avanzar en el estudio de la admisibilidad del reclamo colectivo, es innecesario indagar si la Sociedad Rural de Junín está estatutariamente habilitada para llevar adelante esta acción.
2.- Distinto es el caso del resto de los actores. La condición de directos afectados por el gravamen no puede ser desconocida.
El Ministerio de Agricultura publica en su página el valor de los granos, a través de la Subsecretaría de Mercados Agropecuarios (http://www.minagri.gob.ar/new/0-0/programas/dma/precios_referencia/01_precios_referencia_ant.php).
La determinación del precio FOB en puertos argentinos se realiza en base a la metodología establecida en las Resoluciones SAGPyA 331/2001, 447/2006 y modificatorias. A partir del valor FOB establecido, se llega al valor FAS teórico, descontando todos los gastos incluidos en el proceso de exportación, denominados técnicamente como “gastos de fobbing”. A saber: A) Aquellos vinculados a los impuestos de exportación y gastos aduaneros, calculados sobre el valor FOB; B) Los vinculados a la compra de mercadería en el mercado interno, calculados sobre el valor FAS, y C) Los vinculados a la operatoria de carga y descarga, almacenaje, inspecciones fitosanitarias, uso del muelle, costo de elaboración, etc., que se expresan directamente en dólares por tonelada.
El cálculo se efectúa en términos de dólar y su resultado se transforma en pesos por intermedio de la cotización dólar comprador Banco Nación Argentina.
Como puede verse, más allá de los términos técnicos, el estado Nacional fija un valor ‘FAS teórico’ en el cual se contemplaron los impuestos de exportación. El exportador tiene allí determinada su obligación fiscal en tal carácter, la que descuenta del valor a abonar al productor o intermediario que le ofrezca la mercadería de que se trate. Este hecho se refleja en las pizarras de valores de cereales que las bolsas de cereales del país publican. De tal forma, la carga tributaria se traslada hasta el último –o primero, según se quiera ver- eslabón de la cadena, el productor.
Y también existe un argumento irrefutable: las ‘compensaciones’ que los actores demostraron haber percibido acompañando documentación emanada de la propia demandada. Estas compensaciones están previstas en el art. 52 de la ley 27.541, fueron establecidas concretamente en el Decreto 786/2020, para estimular la actividad de ‘pequeños productores’, plasmadas mediante la Resolución N° 237 del Ministerio de Agricultura y de acuerdo a la información proporcionada por la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
Esto es, el Poder Ejecutivo aprobó los pagos de beneficios compensatorios correspondientes a pequeños y medianos productores de soja, en el marco del Programa de Compensación y Estímulo lanzado en base a las disposiciones de los arts. 52 y cc de la ley 27.541, que establecía también los derechos de exportación y pretendía compensar por tal carga tributaria a cierto tipo de productores. Va de suyo que la pretensión de desconocer en los productores como los aquí actores, la condición de afectado por el tributo denominado ‘derechos aduaneros’ no tiene sustento.
El texto de la ley reconoce implícitamente que los derechos de exportación recaen sobre el valor que recibe el productor, disminuyendo el precio internacional. Luego, es clara la legitimación activa de Gustavo José Longinotti y Barbieri Hermanos SS, representada por su Administrador, Alejandro Agustín Barbieri.
VIII.- Despejado tal aspecto de la cuestión, habiéndose demostrado con la documentación acompañada que resultan productores agropecuarios, estando al tipo de control constitucional que rige en nuestro sistema legal, sólo a las operaciones que realicen los actores será aplicable la solución legal que se dicta en autos.
En consecuencia, para determinar con precisión el alcance de lo decidido, los actores deberán presentar las liquidaciones de venta que hayan realizado a partir del 1 de enero de 2022, correspondientes a su producción: “La situación fiscal del contribuyente debe establecerse conforme la ley tributaria vigente al momento de configurarse el hecho imponible (Fallos: 311:1656, entre otros).
Aunque sea casi innecesario decirlo, las manifestaciones que cada productor debe realizar frente a los organismos de recaudación tributaria no se traduce linealmente en la producción, pues múltiples factores inciden sobre el resultado final. Por ello, las ventas efectivamente concretadas permiten delimitar con precisión la medida del perjuicio por haberle aplicado los derechos de exportación que aquí se declaran ilegales.
IX.- Se planteó también que los actores no agotaron la vía administrativa.
Al respecto, en primer lugar vale recordar que esta exigencia persigue garantizar una mayor protección al administrado, pues no sólo se le proporciona un instrumento económico y sencillo para satisfacer sus pretensiones, sino que le permite conocer íntegramente la posición de defensa de la administración antes de decidir sobre la oportunidad de acudir a la vía judicial, de modo de disminuir el riesgo de una acción rechazada por los tribunales (CFALP, Sala 2, “Acerochapa S.A. c. DGI s/ Impugnación de acto administrativo”, resolución del 13 de noviembre de 2008).
Complementando lo antedicho, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado en el sentido de impedir “… que el acceso a la justicia se convierta en un desagradable juego de confusiones en detrimento de los particulares. Las garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso imponen una interpretación más justa y beneficiosa en el análisis de los requisitos de admisión a la justicia, al punto que por el principio ‘pro actione’, hay que extremar las posibilidades de interpretación en el sentido más favorable al acceso a la jurisdicción» (Informe de la Comisión 105/99 Caso 10.194, 29/09/1999) Corresponde entonces buscar una solución que armonice con la efectiva vigencia de la garantía de defensa en juicio receptada en el artículo 18 de la ConstituciónNacional, permitiendo al justiciable obtener un pronunciamiento del órgano imparcial e independiente sobre el fondo de su pretensión, máxime cuando, como acontece en el caso, la adopción de otro criterio causaría un perjuicio de imposible reparación ulterior (Tawil, Guido S., «Administración y justicia», Ed. Depalma, Bs. As. 1993, pág. 185; CFALP, in re “Granillo Fernández, Héctor Manuel c. UNLP s/ Rec. adm. directo”, resolución del 17 de junio de 2010).
Lo hasta aquí señalado implica reconocer el acceso a la jurisdicción, que en el caso se encuentra acreditado por la aplicación del principio pro actione referido.
X.- En lo que respecta a la incompetencia territorial opuesta, corresponde estar a lo normado por el art. 5 inc. 3 del CPCCN: “… Cuando se ejerciten acciones personales, el del lugar en que deba cumplirse la obligación expresa o implícitamente establecido conforme a los elementos aportados en el juicio y, en su defecto, a elección del actor, el del domicilio del demandado o el del lugar del contrato, siempre que el demandado se encuentre en él, aunque sea accidentalmente, en el momento de la notificación. El que no tuviere domicilio fijo podrá ser demandado en el lugar en que se encuentre o en el de su última residencia…”.
En tal sentido, en un conflicto positivo de competencia por cuestiones análogas -aunque referidas a tarifas de usuarios del servicio de gas, se trataba de un conflicto por la competencia-, el tribunal interviniente sostuvo: “… que cabe atender al lugar en el que el acto cuestionado produce sus efectos, puesto que de lo contrario, se vaciaría de contenido a la jurisdicción de los tribunales federales con asiento en las provincias y se obligaría irrazonablemente a los demandantes a litigar de manera exclusiva en la jurisdicción territorial de los tribunales federales con asiento en esta Ciudad Autónoma de Buenos Aires por la mera circunstancia de que las máximas autoridades de la Nación están radicadas en él”
La Sala I de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal destacó, luego de recibir la jurisdicción por derivación del Máximo Tribunal con fundamento en la doctrina que estableció en su precedente“Costa, Matías Hernán c/ Registro Automotor nº 46 (Sra. Norma F. de Lopez) s/ diligencia preliminar” (sentencia del 2 de junio de 2015), que el lugar de cumplimiento de la obligación debe identificarse con el ‘lugar del consumo o uso’, es decir el domicilio de la actora, rechazando la inhibitoria presentada por el Estado Nacional (“Dirección de Der. Humanos y Def. al Consum. de la Municipalidad de L. N. Alem y otros c/ Estado Nacional (Ministerio de Energía y Minería) y otro s/ amparo colectivo” (expediente nº 57.821/2017), promovida ante esta sede).
Como los efectos de la norma cuestionada se producirán en el domicilio de los actores y éstos no han renunciado a litigar en el fuero que, en función de ello, le corresponde (artículo 5 inc. 3, del CPCCN); a efectos de garantizar el derecho a un amplio acceso a la justicia, corresponde sin más, rechazar esta posición de los demandados.
En consecuencia, por las razones apuntadas, jurisprudencia y doctrina mencionadas,
Resuelvo:
1°) Admitir parcialmente la excepción de falta de legitimación activa y, en consecuencia, no hacer lugar a acción de amparo promovida por Jorge Andrés Moutuos y Gerardo René Aperlo, en representación de la Sociedad Rural de Junín, contra el Estado Nacional y la Administración Federal de Ingresos Públicos –Dirección General de Aduanas-, con costas (arts. 12, 14, ss y cc de la ley 16.986; 68 y cc del CPCCN).
2º) Rechazar las excepciones de incompetencia y falta de agotamiento de la vía administrativa por los fundamentos expuestos.
3°) Hacer lugar a la acción de amparo promovida por Gustavo José Longinotti y Barbieri Hermanos SS, representada por Alejandro Agustín Barbieri, contra el Estado Nacional y la Administración Federal de Ingresos Públicos –Dirección General de Aduanas-, declarando inconstitucional y, por ende, inaplicable a las operacionesde venta que los actores realicen o hayan realizado con posterioridad al 1 de enero de 2022, las disposiciones del Decreto 851/2021, conforme lo dispuesto en los considerandos que anteceden, con costas (arts. 12, 14, ss y cc de la ley 16.986; 68 y cc del CPCCN).
4º) En cuanto a las retribuciones, conforme lo preceptuado por los artículos 10, 15, 16, 19 y cc de la ley 27.423, teniendo en cuenta la naturaleza y complejidad del proceso, estimo prudente establecer los honorarios de los Dres. Alejandro A. Barbieri y Luis A. Panetta, patrocinantes de los actores, en forma conjunta y en partes iguales, en la suma de pesos ciento ochenta mil veinte ($ 180.020) (20 UMA, conforme la acordada vigente de la CSJN); Dres. María Laura Megna Tasada, María Fernanda Bilos, Gustavo González y Marcelo Rodríguez en la suma setenta y dos mil ocho ($ 72.008) (8 UMA), en forma conjunta y en partes iguales; todas las sumas con más el 10% fijado por la ley provincial 6.716 (t.o. ley 10.268) por remisión de la ley nacional 23.987 y con obligación de retención y pago del IVA, si correspondiere, conforme lo dispuesto por la ley 23.349, modificatorias y reglamentarias, con más el seis por ciento (6%) anual de interés desde la fecha de mora (arts. 499, 500 y cc del CPCCN).
5º) Protocolícese, notifíquese.
