Transformación digital de las Administraciones Tributarias – Dr. Alfredo Collosa

La transformación digital de las Administraciones Tributarias (AATT) es un proceso en constante evolución y queda claro que somos testigos de un momento histórico en la materia, lo cual evidentemente se aceleró, de manera no planificada e imprevista, debido a las medidas de aislamiento y cierre de muchas de las dependencias producto de la pandemia.

En tal sentido se han publicado diversos documentos que analizan el tema, por ejemplo en diciembre de 2020 el Foro de Administración Tributaria publicó un  documento titulado en español “Administración Tributaria 3.0 el camino de la transformación digital”[1] el cual nos invitaba a repensar respecto de un nuevo modelo de Administración Tributaria (AT).

Recientemente en enero 2022 se ha publicado un nuevo documento titulado “Administración Tributaria 3.0. Actualización del plan de acción”[2].

Asimismo en Europa se destaca un documento que analiza también el tema y que también será objeto del presente comentario, para finalmente formular algunas reflexiones finales.

1. Administración Tributaria 3.0

El modelo propuesto denominado Administración Tributaria 3.0 (AT 3.0) tiene como característica central que los procesos de AT se integran cada vez más con los sistemas utilizados por los contribuyentes para realizar sus operaciones, lo cual permitirá la automatización de muchos aspectos de la AT y traerá reducciones potencialmente significativas tanto en los costos de cumplimiento como en los de administración.

Ello debido a que el actual modelo tiene ciertas limitaciones para los contribuyentes considerando los costos de cumplimiento y asimismo para las propias AATT con elevados costos de administración.

Los costos de cumplimiento son básicamente los costos en que incurren los contribuyentes para cumplir con sus obligaciones fiscales e incluyen dos componentes por un lado el tiempo empleado para cumplir con las obligaciones fiscales y por el otro el pago de honorarios a sus asesores fiscales.

A medida que se realicen más interconexiones entre los diferentes sistemas que utilizan los contribuyentes, para administrar sus negocios, realizar transacciones y comunicarse, más se podrán trasladar los procesos tributarios a dichos sistemas, sujeto siempre a las garantías adecuadas, vale decir respetando los derechos y garantías de los contribuyentes.

Los modelos de gestión hoy utilizados por las AATT tienen limitaciones estructurales en particular en lo que respecta a la capacidad para reducir sustancialmente las brechas fiscales y también de hacer más reducciones sustanciales en los costos de cumplimiento y administración.

Por ello, se dice que el nuevo modelo AT 3.0 tiene el potencial de mejorar el cumplimiento en un número cada vez mayor de áreas ya que busca acercar la tributación a los hechos imponibles y así reducir significativamente los costos de cumplimiento.

Los elementos centrales del nuevo modelo de AT 3.0 son los siguientes:

Ø  Integrado dentro de los sistemas utilizados por los contribuyentes: pagar impuestos se convertirá en una experiencia más fluida con el tiempo, integrada en la vida diaria y las actividades comerciales tanto como sea posible. Las AATT y las organizaciones del sector privado colaborarán cada vez más en la creación de servicios innovadores y conjuntos, agregando valor al contribuyente, reduciendo las cargas administrativas y asegurando resultados seguros, transparentes y altamente confiables.

Ø  Las AATT ya no serán el único punto de procesamiento de datos y determinación de los impuestos. Algunas plataformas digitales recaudarán impuestos y transfieren pagos en lugar de datos, mientras que otras identifican a los contribuyentes y comparten los resultados y la información fiscal relevante en lugar de todos los datos de las transacciones. Actores públicos y privados se unen en modelos de gobernanza colaborativa. En última instancia, los órganos gubernamentales supervisan y garantizan la calidad, solidez y fiabilidad de las operaciones y los resultados.

Ø  Se otorga certeza fiscal al actuar en tiempo real. Los procesos de AT serán cada vez más en tiempo real para así sincronizarse con las transacciones comerciales. Las herramientas y algoritmos de inteligencia artificial (IA) respaldarán cada vez más la toma de decisiones.

Ø  Los contribuyentes tendrán la oportunidad de verificar y cuestionar los impuestos determinados, pagados y adeudados en tiempo real. Quedará claro qué reglas se han aplicado a qué datos, reflejando hechos y circunstancias. Esto permitirá a los contribuyentes cuestionar la toma de decisiones tanto automatizada como humana. Los ciudadanos y las empresas pueden verificar el origen y la exactitud de los datos utilizados y pueden otorgar o denegar el acceso a fuentes de datos personales que no se requieren a efectos fiscales.

Ø  La fiscalidad está cada vez más unida a otros servicios y funciones gubernamentales, así como a los de los actores privados, empleando modelos comunes de interacción con los ciudadanos y las empresas. Una identidad digital apoyará una conexión perfecta entre los procesos y las fuentes de datos.

Ø  Una perspectiva centrada en el contribuyente será el punto central alrededor del cual se estructuran y gobiernan los procesos de AT. El factor clave de éxito es el entrelazamiento del personal humano y las habilidades con análisis avanzados y herramientas de apoyo a la toma de decisiones, como la IA.

En el capítulo 4 del documento se identifican seis pilares fundamentales de la futura AT 3.0:

1)    Identidad digital para apoyar la identificación segura y única de contribuyentes y ciudadanos de manera conjunta, ayudando a reducir costos de cumplimiento.

2)    Puntos de contacto con los contribuyentes: facilitando la participación de los contribuyentes con los procesos de AT cuando sea necesario (por ejemplo, mediante el acceso a soporte en tiempo real), buscando cada vez más oportunidades para poner esos puntos de contacto en los sistemas que utilizan los contribuyentes, incluso de manera más automatizada.

3)    Gestión de datos y estándares: se refiere a las opciones sobre dónde se procesan los datos para las diferentes funciones tributarias (dentro de la AT, dentro de los sistemas utilizados por los contribuyentes o ambos), y los requisitos de calidad, disponibilidad y reporte de datos relevantes.

4)    Gestión y aplicación de normas fiscales: leyes tributarias en formatos administrables y verificables para permitir que las partes interesadas integren las reglas tributarias dentro de sus propios sistemas.

5)    Nuevas habilidades que serán necesarias para el desarrollo y funcionamiento de una AT transformada digitalmente, con la intervención humana con menos frecuencia y con un apoyo cada vez mayor de los procesos de IA.

6)    Marcos de gobernanza: guiar el desarrollo, la implementación y la conectividad de los otros componentes básicos tanto dentro de la AT como en cooperación con otros actores, tanto a nivel nacional como internacional.

La intención del documento de discusión no es, por supuesto, sugerir que éste sea el único resultado posible ni que la AT se automatice completamente en el futuro.

Es más bien estimular un debate sobre la mejor manera de trabajar colectivamente, dentro y fuera de las AATT, en los componentes básicos de una nueva forma de administrar los impuestos, más estrechamente alineada con los sistemas utilizados por los contribuyentes.

2. A.T. 3.0 – Actualización del plan de acción

En enero de 2022 se publicó este documento, cuya intención es apoyar a los miembros del Foro de Administración Tributaria y otras AATT en su consideración del camino hacia esa visión de la futura AT, tanto en lo que respecta a posibles reformas internas como a posibles nuevas soluciones internacionales.

Estas Acciones se pueden dividir en términos generales en tres categorías superpuestas, a saber: evaluaciones de madurez; soluciones internacionales; y el intercambio de conocimientos.

a) Evaluaciones de madurez

Acción 1: Modelo de Madurez de Transformación Digital

Acción 2: Inventario de Iniciativas de Tecnología Tributaria

b) Soluciones Internacionales

Acción 3: Identificación digital

Acción 4: Soluciones globales de facturación electrónica

Acción 5: Incluir los procesos impositivos en las aplicaciones de economía colaborativa y colaborativa.

c) Desarrollo de capacidades e intercambio de información

Acción 6: Apoyo a la digitalización de las administraciones tributarias de los países en desarrollo

Acción 7: Grupo de intercambio de conocimientos

En el documento se analizan cada una de estas 7 acciones, su grado de avance y los próximos pasos a seguir.

Además de seguir avanzando en las 7 Acciones individuales, también se prevé la creación de un marco estratégico más amplio que cubra tanto la digitalización como la transformación digital.

Esto reconoce que las AATT se encuentran en diferentes etapas de su viaje de digitalización, operan en diferentes contextos legales y sociales y tienen diferentes prioridades.

Si bien algunas administraciones pueden desear centrarse más en los componentes básicos de una futura AT fluida, otras aún pueden ver un valor considerable en una mayor digitalización de los procesos y ofertas de servicios existentes para reducir las brechas fiscales y mejorar la resiliencia.

El marco estratégico propuesto, basado en los resultados de la Acción 1 y la Acción 2, analizará y, cuando sea posible, cuantificará tanto las oportunidades de digitalización a corto plazo como los impactos a más largo plazo de la introducción de los componentes básicos de la transformación digital como se describe en Administración Tributaria 3.0.

La intención es que este marco estratégico ayude a informar tanto la toma de decisiones a nivel nacional como los futuros proyectos de colaboración, que también pueden involucrar a otros socios del sector público y privado.

3. Digitalización de las AATT de la UE

En un muy interesante documento que analiza la digitalización de las AATT de la Unión Europea[3] se concluye que debido a la autonomía fiscal existente con respecto a la digitalización de las AATT, los Estados miembros desarrollan soluciones tecnológicas de forma unilateral y en paralelo, salvo en los ámbitos relativamente limitados de acción coordinada de la Unión, como el intercambio de determinados tipos de información fiscal y aduanera.

Las soluciones nacionales, desarrolladas por los Estados miembros, realizan tareas similares pero no son necesariamente compatibles entre los Estados miembros.

Por ello se advierte que la falta de interoperabilidad pone en desventaja a los contribuyentes transfronterizos, ya que su responsabilidad fiscal no puede ser sometida a una evaluación automatizada debido a la falta de datos estructurados en tiempo real que sean equivalentes a los recopilados a nivel nacional.

Por tanto, es deseable un cierto nivel de coordinación intracomunitaria con respecto a la interoperabilidad de los esfuerzos de digitalización nacionales de los Estados miembros, especialmente en el contexto de la consecución de un único mercado digital.

Los Estados miembros también estarían interesados en una mayor coordinación debido a la expansión de sus bases imponibles con impuestos que se basan en información transfronteriza precisa en tiempo real.

La implementación coordinada exitosa de nuevas tecnologías y la automatización de procesos depende de dos factores principales: (i) la existencia de datos estandarizados y (ii) un nivel suficiente de armonización de las reglas subyacentes.

Surgen una serie de desafíos legales en el contexto de una acción coordinada a nivel de la UE con respecto a la digitalización.

Estos desafíos se relacionan con: (i) la base jurídica y la necesidad de demostrar obstáculos a la movilidad transfronteriza o distorsiones apreciables de la competencia en ausencia de armonización; (ii) la necesidad de proteger los derechos de los contribuyentes, especialmente en lo que respecta a la privacidad de las personas físicas; (iii) el papel de intermediarios como bancos, plataformas digitales o asesores en la provisión de datos estructurados que permitan el cálculo automático de la obligación tributaria.

Se dice finalmente que la UE puede desempeñar un papel necesario pero modesto en los esfuerzos de digitalización de los Estados miembros: (i) tomando medidas coordinadas a nivel de la UE para garantizar la interoperabilidad de los sistemas tecnológicos empleados, especialmente con respecto a la normalización de la recopilación de datos y intercambio; (ii) proporcionar una infraestructura común para la automatización de los resultados tributarios en áreas armonizadas; (iii) ayudar a la AT de los Estados miembros mediante la emisión de instrumentos de derecho indicativo y proporcionando el marco necesario para la formación y la cooperación; (iv) proporcionar actualizaciones periódicas a los Estados miembros sobre tecnologías emergentes y su uso potencial en el ámbito fiscal.

Durante el proceso de digitalización las AATT deben asegurarse de que:

– La alta dirección comprende la importancia de los enfoques basados en datos y lo comunica de forma regular y eficaz al personal.

– Existe una colaboración eficaz entre los oficiales de datos y los especialistas administrativos y de ejecución.

-Existe un programa de formación estructurado para apoyar el desarrollo de habilidades en las áreas definidas por los perfiles de competencia que cubren las corrientes laborales clave.

– Se han inventariado las bases de datos, se han descrito los campos, se han identificado los propietarios de los datos, etc .

– La calidad de los datos se evalúa y mejora periódicamente y hay un depósito central con señales de alerta para una mejora posterior.

– El software de análisis y visualización se utiliza habitualmente para analizar quejas, casos y desempeño de las investigaciones.

– La unidad de aplicación tiene una asociación eficaz con el personal de primera línea (es decir, el personal de AT y adquisiciones) necesaria para comprender sus datos, reflejar las señales de alerta, etc.

– Se han establecido acuerdos efectivos para compartir datos con otras agencias como la policía, la AT, adquisiciones, unidades de inteligencia financiera, etc.

– La estrategia de seguridad de la información y el marco de control están establecidos y los riesgos legales (por ejemplo, los relacionados con GDPR) se comprenden bien y las responsabilidades se asignan y monitorean.

4. Reflexiones finales

La digitalización está produciendo cambios vertiginosos no sólo en las estructuras de las AATT, sino también en sus principales funciones de recaudación, fiscalización, información y asistencia, en los intercambios de información internos e internacionales, y por supuesto, en la organización del trabajo de las propias AATT.

Queda claro que el cambio asimismo se produce en el contexto en el que tienen que actuar, con nuevos modelos de negocios como la economía digital, la tokenización de la economía con los diversos criptoactivos y la irrupción del metaverso por citar sólo algunos temas.

La transformación digital liderada por la moderna tecnología como la IA y la Blockchain está cambiando las formas de hacer los negocios y nuestras vidas en diversos aspectos y por ello considero que los países y las AATT adaptarán a ello su forma de gestionar los impuestos.

Me parecen importantes los documentos reseñados entre los que se incluye una propuesta totalmente innovadora cual es que los sistemas de las AATT se adapten a los utilizados por los contribuyentes buscando de esta forma reducir los costos de cumplimiento y de administración como asimismo el tema de la interoperabilidad de los sistemas usados por las diversas AATT y asimismo con los diversos Organismos dentro de cada país.

Esta claro que que no todos los países y sus AATT tienen el mismo grado de digitalización, los mismos recursos humanos y materiales, ni la misma realidad social para realizar su gestión.

Muchos documentos y estudios existentes como los comentados resaltan las ventajas innegables que tiene la digitalización por su aporte a la transparencia, la trazabilidad, la eficiencia y la eficacia de todos los procesos lo cual sin duda redundará en una mejor calidad de vida de los ciudadanos.

Entiendo que la trasformación digital es una nueva oportunidad para los países y aquellos que apuesten por ella podrán desarrollarse más rápidamente y evitar las desigualdades que pueden generarse si no se la incluye como una política de estado.

Estoy convencido de que hoy, más que nunca, debemos seguir avanzando en la cooperación y el multilateralismo a nivel internacional involucrando cada vez más a diferentes actores tanto del sector público como privado.

Alerto que la transformación digital de las AATT, no debería encararse en forma aislada sino dentro de un proceso de cada pais en lo que se conoce como gobierno digital.

En los procesos de transformación digital los gobiernos deben poner a los ciudadanos como centro de su actuación y buscar siempre simplificar los impuestos, disminuyendo los costos de cumplimiento para los contribuyentes y los costos de administración del sistema tributario.

Hoy sin dudas estamos frente a una oportunidad única de acelerar el paso hacia los gobiernos digitales, para reconstruir la confianza siendo mas transparentes y eficientes, impulsando el uso más inteligente de las nuevas tecnologías y el análisis de datos.

En definitiva, la transformación digital de las AATT debería abordarse de una manera holística, redefiniendo los procesos, orientando los servicios al ciudadano y, por supuesto, estableciendo una estrategia que combine el enfoque centrado en el ciudadano con un modelo más eficiente, interconectado, colaborativo y adaptado a la realidad social.

Dr. Alfredo Collosa

Febrero 2.022