TRANSPORTE E INTEGRACIÓN REGIONAL – PUERTOS -Dr. Matías Barone, Dr. Erick Alejandro Oms.-

TRANSPORTE E INTEGRACIÓN REGIONAL – PUERTOS

Dr. Matías Barone.

Dr. Erick Alejandro Oms.-

I.- Introducción. II.- Principales aspectos normativos en materia portuaria en la década del 90. Consecuencias. a) Provincializacion; b) Dominio Publico y Puertos Particulares y c)Terminales u Operadores Portuarias III.- Proyecciones Futuras. IV.- Conclusiones.-

I – Introducción.

La reformulación de modelo de país, del que fue objeto la Republica Argentina, pretendiendo escapar a la crisis del año 89, cuyos pilares fueron la adopción de los principios y fundamentos librecambistas y privatistas de los servicios públicos, que hasta ese entonces detentaba el estado, no fue ajena al tema nos ocupa “el transporte por agua, la industria naval y la infraestructura (portuaria)”, por lo que el presente trabajo intentará reflejar los cambios normativos producidos; señalando las nuevas circunstancias e interrelaciones entre los diversos intereses que nuclea la actividad. A lo largo de estas páginas, se desarrollará un análisis de las consecuencias políticas, económicas, jurídicas y sociales de la nueva regulación, proyectando posibles soluciones, a los fines de estimular el desarrollo de nuestro país en materia de transporte, comercio internacional, estructura portuaria, elementos estos, que durante los años referidos, estuvieron relegados dentro de las políticas del estado.-

II.- Principales aspectos normativos en materia portuaria en la década del 90.

Consecuencias: a) Provincializacion; b) Dominio Publico y Puertos Particulares y c)Terminales u Operadores Portuarias

Sin dudas, el proceso de profunda reestructuración administrativa llevada a cabo por el Estado Nacional (1) incluye también el área portuaria, ya que se dispuso la disolución de la Administración General de Puertos (A.G.P.) (2), órgano que tenía a su cargo la explotación y conservación portuaria de los puertos comerciales, estructura administrativa que continúa actualmente en funcionamiento.-

En el marco sociopolítico y económico referido, se sanciona la ley de Actividades Portuarias (3), que dentro de sus puntos principales, establece: a) la descentralización administrativa de los puertos –también llamada “provincialización”, b) la existencia de puertos cuya titularidad pertenezca a los particulares y; c) la prestación de los servicios portuarios a través de particulares mediante los contrato de concesión (terminales portuarias).-

Esta transformación se presentó en un doble aspecto, por un lado la transferencia a las provincias de las actividades de la administración y explotación de los puertos, facultad reservada exclusivamente a la Nación, lo que no implica la transferencia del dominio; y por el otro, la intervención del sector privado en la prestación de los servicios públicos, conforme las diversos procesos licitatorios (nacionales e internacionales) para el establecimiento de la concesión, a cargo de las terminales portuarias, quienes asumieron los riesgos y responsabilidades propios de la actividad, a cambio de la correspondiente contraprestación económica.

Respecto del primer punto, es necesario señalar que la Ley 24.093 proveyó de elementos jurídicos la concreción de la transferencia de los puertos al ámbito provincial, dando lugar a la descentralización administrativa (o provincialización de los puertos),  ya que su articulo 11 (4) establece que a pedido de las provincias, donde se encuentran ubicados los puertos, los transferirá a esas provincias, sin contraprestación ni precio alguno, para que decidan sobre su destino, operación y administración, pudiendo ceder la actividad a particulares en procesos de licitación, contratación, arrendamiento o cualquier otra figura. La reglamentación estableció un plazo de 60 días, desde su entrada en vigencia, para solicitar la transferencia  de dominio o administración del o de los puertos ubicados en su jurisdicción, con la excepción prevista en la propia ley. En el marco de traspaso referido, la Ley 11.206/92 ratificó el Convenio de Transferencia de los puertos suscriptos por la Provincia de Buenos Aires (5).

Es preciso señalar que al momento del traspaso de los puertos a las provincias, estos contaban con una escasa infraestructura portuaria y prestación de servicios portuarios –en algunos casos inexistente-, respecto de elementos de carga y descarga (grúas pórticos de manipulación de contendores), servicios de almacenaje y depósitos, la verificación, contralor y servicios de consolidación de contenedores, todo ello adecuado a las diversas modalidades de operación que el comercio exterior exige hoy en día.-

En segundo lugar, la propia ley en su articulo 7 realiza una clasificación de los mismos, presentando una particularidad por cuanto establece que conforme la titularidad, los puertos pueden pertenecer al Estado (nacional, provincial y municipal) y de los particulares, esto implica  una alteración respecto de la condición jurídica de los puertos sostenida hasta este entonces en el derecho argentino, ya que conforme lo establecen –por cuanto no fueron expresamente derogados, planteando un interrogante respecto de su vigencia- los artículos 8 de la ley de la navegación 20.094 y el 2340, inciso 2, del Código Civil, eran considerados como bienes públicos del estado. Es reconocida la doctrina administrativista que establece que el dominio publico no depende de la naturaleza del bien sino de su afectacion por ley, por acto administrativo o por hechos de la administracion (6). Por idénticos motivos se puede establecer la desafectación del carácter de dominio público, no quedando en claro conforme el texto de la norma, por cual de estas vías se estableció la modifición del status jurídico que ostentaban los puertos, o si por el contrario, se produjo una derogación tacita de la normativa de la ley de la navegación y del Código Civil, atento a la alteración señalada.-

Sin perjuicio de lo expuesto, varios fueron los puertos de los particulares que se habilitaron desde la sanción de la ley 24.093 y su reglamentación (7).

Por ultimo, y como tercer punto de importancia, dado el estado nacional (mediante la AGP S.E.) y cada una de las autoridades portuarias provinciales, se dedicaron a tareas de control, invitando a los particulares –licitación mediante- a la prestación de los servicios portuarios, que hasta esa década estaban en poder del estado, surgieron de nuevas figuras del comercio internacional, como las terminales portuarias u operadores portuarios, de vital importancia respecto de las relaciones con los usuarios, ya que estas son la que efectivamente prestan los servicios portuarios de recepción, entrega de mercaderías, depósitos, custodia, clasificación, manipuleo, carga y descarga, entrada, permanencia, amarre, aprovisionamiento y servicios a buques y artefactos y demás actividades comerciales a desarrollarse en ámbito portuario. Debe señalarse que el poder de policía de la navegación y del comercio exterior, continúa en manos del estado (Prefectura Naval Argentina, AFIP-DGA, Dirección General de Aduanas, Dirección Nacional de Migraciones y Controles Sanitarios y Ambientales.

La aparición de la terminal portuarias u operador portuario, nos plantean dos situaciones a tener en cuenta, en primer lugar el traslado de los riesgos empresarios de explotación que, originariamente soportaba el estado, ya que estos se vinculan contractualmente con los usuarios, debiendo responder frente al estado por el incumplimiento del contrato de concesión, frente a sus empleados por incumplimiento de sus obligaciones laborales, frente a terceros por daños que pudieran ocasionar y frente a co-contratantes por eventuales incumplimientos, ya sea frente a los buques o por la carga depositada en las terminales (8). Pero no debe olvidarse, que la asunción de riesgos, y el ejercicio de la actividad comercial-empresaria que ejercen las terminales, resulta ser generadora de divisas, siendo esta la segunda situación planteada, viéndose relegado el estado quien podría prestar los servicios arriba referidos, con la consecuente creación de puesto de trabajo y, por supuesto, favorecer los ingresos al tesoro nacional, conforme los principios insparados en la Constitución Nacional.-

III. Proyecciones futuras.-

Como se expuesto precedentemente, la política portuaria establecida por el estado argentino mediante la ley 24.093, estableció la participación estatal resumida en tareas de control sobres servicios portuarios, y la efectiva prestación de los mismos, dentro de un marco privatizador, por los particulares, denotando una conjunción de intereses públicos y privados para el desarrollo de la infraestructura y del servicio portuario. Es preciso señalar que la descentralización (o provincializacion) y la transferencia del servicio publico al particular se materializó, dado el vasto litoral marítimo argentino, sin las bases mínimas que pudieran servir al comercio internacional, ya que no todos los puertos argentinos contaban con las facilidades estructurales, económicas y de flujo de mercados como lo ostenta el Puerto de Buenos Aires, por lo que en algunos casos solo se contaba con los presupuestos básicos de funcionamiento.-

Por ello, es ineludible que en su función de contralor el estado debe estimular la inversión privada a los fines de dotar a las distintas estaciones o terminales portuarias situadas en territorio nacional, que en la actualidad no cuentan con la tecnología mínima necesaria para la prestación de un adecuado servicio. Basta requerir la carga y descarga de contenedores -como elemento de transporte estándar a nivel mundial- para observar que no todas las terminales portuarias, sobre todo las del interior del país, cuentan con elementos indispensables para su manipulación,  traslado y cuostadia, sin olvidar los vehículos actuales que sirven al transporte marítimo de mercaderías (buques portacontendores, panamax, postpanamax, lash, etc) que difícilmente pueda realizar una navegación segura sino se trata de un puerto con aguas profundas.-

Es por eso, que dadas las diferencias señaladas, la política portuaria nacional no debe dejar de apuntar a la facilitación del comercio internacional y su desarrollo, garantizando una adecuada prestación de los servicios que se adecue a las exigencias internacionales hacia los usuarios, sin afectar la seguridad de la navegación y el medio ambiente, siendo estos los lineamientos fundamentes sobre los cuales el estado no pueda apararse.-

Estos objetivos nos lleva al correcto funcionamiento de normas de seguridad, como la implementación de las enmiendas de 2002 al Convenio SOLAS y a las disposiciones del Código Internacional de Protección de Buques e Instalaciones Portuarias (PBIP), que prevée personal especializado tanto, en la seguridad de las Terminales Portuarios, (OPIP), como así también agentes de seguridad de buques y sociedades encargadas de evaluar el riesgo de los buques.

Este código se encuentra en plena implementación en nuestro país bajo los controles de la Prefectura Naval quien es la encargada de velar por la seguridad en el ámbito marítimo y fluvial.

V- Conclusión.

En el trascurso del trabajo hemos desarrollamos distintos aspectos de la transformación en que se vio inmersos nuestro puertos.

Es importante denotar la gran inversión efectuada por los capitales privados, que de recibir una infraestructura mínima que no poseía la maquinaria actualizada para responder a las necesidades del comercio actual, se convirtieron en terminales de ultima generación, como lo es la terminal Exolgan, o Bactssa, entre otras;  las que hoy en día brindan con eficacia los servicios que le demandan los usuarios. Pero las improntas económicas en que se vio inmerso nuestro país a raíz del efecto causado por la pacificación, generaron un brusco cambio de rumbo hacia una mayor demanda en materia de exportación; siendo que la estructura esta montada hacia la operación opuesta, es decir la importación. La demanda actual se ve reflejada entre otros, en productos manufacturados y cereales, que obligan a los operadores a brindar servicios diferentes a los que usulmante prestaban.

Es por ello que nuestro operadores portuarios deberán invertir en nuevas estructuras capaces de responder a una adecuada armonización de sus servicios que sea acorde a las necesidades de los usuarios, sin dejar de lado como pilares fundamentes  los intereses del Estado, la seguridad y el medio ambiente.

Referencias.

(1) Ley 23.696/89 de Reforma del Estado.

(2) En el año 1947 por Ley 12.964 se creó la Administración General de Aduanas y Puertos de la Nación, con el objeto de ejercer la superintendencia y dirección de aduanas y puertos nacionales habilitados para el tránsito comercial e intervenir en todas las cuestiones que se promuevan en tales ámbitos. En 1970 por Ley 18.663 se decide separar el manejo administrativo de puertos y aduanas creándose la Administración Nacional de Aduanas (A.N.A.), con lo cual el ente anterior quedó tan solo como Administración General de Puertos (A.G.P.). Dentro del marco de desregulación, el Decreto 817/92 (articulo 2) dispuso la eliminación del organismo, “la que se efectivizará cuando hayan sido privatizados, transformados o transferidos los puertos que se encuentran bajo su jurisdicción”. Sin perjuicio de lo expuesto, el Decreto 19/2003, dispuso la continuación del organismo ratificando su intervención.-

(3) La Ley 24.093 de Actividades Portuarias fue sancionada el 3 de junio de 1992. A su vez, con fecha 24 de junio de 1992, el Decreto 1029 vetó parcialmente la transferencia del Puerto de Buenos Aires a la ciudad homónima, por lo que se constituyó en el único puerto argentino de propiedad y administración del Estado Nacional. Esta ley fue reglamentada por el Decreto 769/93.

(4) El art. 11 de la Ley 24.093 establece: “A solicitud de las provincias y/o de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en cuyos territorios se sitúen puertos de propiedad y/o administrados por el Estado nacional, y mediante el procedimiento que al respecto determine la reglamentación, el Poder Ejecutivo les transferirá a titulo gratuito, el dominio y la administración portuaria. En caso que las jurisdicciones indicadas en el párrafo anterior no demostrasen interés por la mencionada transferencia del dominio o administración de esos puertos, el Poder Ejecutivo podrá mantenerlos bajo la órbita del Estado nacional, transferirlos a la actividad privada o bien desafectarlos.

(5) La Ley 11.206, del 27 de Febrero de 1992, ratifica el Convenio de Transferencia de Puertos Nación-Provincia suscritos 1 de Junio de 1991. El Decreto 926/92 aprueba la transferencia de los puertos de La Plata, Mar del Plata, San Nicolás, San Pedro, Zarate, Campana, Tigre, Ramallo, San Isidro, Baradero, Olivos y Carmen de Patagones.

(6) Tratado de Derecho Adminstrativo, M. Marienhoff, t. IV, Dominio Público, Nros. 17 y 18, págs. 235 y siguientes.-

(7) Por Decreto Nro. 710/1998 (B. O. 22/06/1998) se habilito un puerto a la firma NIDERA S.A.: ubicada en el Departamento de San Lorenzo, Prov. de Santa Fe, con carácter particular y de uso privado y con destino industrial. Por Decreto Nro. 895/1999, B.O. 23/08/1999, se habilito un puerto a la firma MADERERA RIO PARANA S. A, Ind. y Com. ubicada en Campana, Prov. De Buenos Aires, con carácter particular y de uso privado y con destino industrial.Por Decreto Decreto Nro. 236/2004 (B.O 26/02/2004) se habilito un puerto a la firma ESSO SA Petrolera Argentina, ubicada en Campana, Prov. De Buenos Aires, con carácter particular y de uso privado y con destino industrial.

(8) Algunos aspectos sobre la responsabilidad de las terminales portuarias, Horacio Mohorade, en Revista Ateneo del Transporte, Nro. 33, Año 2003, pág 21 y siguientes.-

Dr. Matías Barone.

Dr. Erick Alejandro Oms.-

Noviembre 2004