Tributación estratégica para América Latina y el Caribe: De la visión recaudatoria tradicional al motor de crecimiento sostenible – Cont. Público Pablo Porporatto

Introducción.

La presente colaboración expone las interesantes conclusiones expuestas en la publicación del 18/09/2025 del Banco Mundial titulada “Rethinking Taxation for Growth in Latin America and the Caribbean: Objectives, Behavioral Responses, and Technological Advances“[1]. La misma representa una invitación a reexaminar las compensaciones tradicionales en la política tributaria a la luz de las nuevas tecnologías, los mecanismos de redistribución disponibles y, fundamentalmente, el imperativo del crecimiento económico.

El estudio aborda tres desafíos perennes que enfrenta la región de América Latina y el Caribe (ALC): la ausencia de espacio fiscal, la persistente desigualdad, y el bajo crecimiento y la escasa creación de empleo. La manera en que los Estados recaudan ingresos es crucial, y el documento busca identificar la combinación óptima de instrumentos fiscales para alcanzar los objetivos sociales.

Esta obra es un producto del personal del Banco Mundial (International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank) con contribuciones externas. El estudio forma parte de la labor del Banco Mundial en analítica de gobierno y políticas de gasto público, considerándose un complemento vital a informes como Data for Better Governance y Public Spending Policies in Latin America and the Caribbean.

Objetivos.

Tradicionalmente, la política tributaria se ha centrado en la disyuntiva entre la eficiencia de la recaudación y la búsqueda de la equidad. Los impuestos se utilizan para recaudar ingresos con el fin de financiar el gasto público y los servicios sociales. El informe busca enriquecer este debate de dos maneras clave:

1. Análisis de respuestas conductuales y avances tecnológicos: Examina cómo las respuestas conductuales de los contribuyentes (como la evasión, la elusión y la movilidad de la base imponible) y los avances tecnológicos recientes afectan la disyuntiva tradicional de eficiencia y equidad.
2. Integración del crecimiento económico: Introduce explícitamente el crecimiento económico como un tercer objetivo crítico, una dimensión subestimada en las discusiones tradicionales, especialmente relevante dado el persistente bajo rendimiento de ALC en esta área.

El objetivo central del informe no es necesariamente abogar por un aumento de los ingresos, sino más bien proponer cómo reajustar la cartera de impuestos para optimizar la recaudación en función de los tres objetivos: eficiencia, equidad y crecimiento.

El Desafío de las respuestas conductuales.

La efectividad de las políticas fiscales en ALC se ve comprometida por el impacto de las respuestas conductuales de los contribuyentes, en un entorno caracterizado por una débil aplicación de la ley, la corrupción y la baja moral tributaria.

Algunas cuestiones a considerar:

1. Evasión y elusión: La evasión es más acuciante en las economías emergentes y en desarrollo (EMDEs), ya que el aumento de impuestos incentiva la evasión, especialmente en un contexto de aplicación laxa o baja. Por ejemplo, en ALC, la economía informal o en la sombra (que opera fuera del sistema tributario) es alta, alcanzando el 50% del PIB en países como Guatemala y Bolivia.
2. Movilidad de la base imponible: La alta movilidad del capital, las personas y las empresas (especialmente las Corporaciones Multinacionales o MNCs) representa un desafío. Las altas tasas impositivas pueden incentivar a los trabajadores altamente cualificados y a las empresas a reubicarse, drenando los ingresos públicos. La facilidad de mover activos líquidos a paraísos fiscales se ve exacerbada por el mundo digital y tecnológicamente avanzado.
3. Respuestas al crecimiento: La alta sensibilidad de la mano de obra y la inversión a los impuestos en el contexto del entorno empresarial hostil de ALC debe ser considerada. La imposición de altas tasas a los ingresos personales (PIT) o corporativos (CIT) puede desalentar el espíritu empresarial, la inversión de capital, la demanda laboral y la innovación.

Repensando los impuestos centrales en ALC.

El informe reevalúa los cuatro impuestos centrales (VAT, CIT, PIT, WT) que constituyen típicamente el 70–80% de los ingresos totales del gobierno en ALC:

Transferencias condicionadas como instrumento de equidad (TCTs).

El informe destaca el impacto transformador de las Transferencias Condicionadas en Efectivo (TCTs), introducidas masivamente en ALC desde mediados de la década de 1990 (como Bolsa Familia en Brasil o PROGRESA en México), como el “nuevo” instrumento para lograr objetivos de equidad.

Al respecto, cabe considerar:

1. Redefinición de la disyuntiva fiscal: La existencia de TCTs eficientes que llegan a los ciudadanos de bajos ingresos reconfigura fundamentalmente los beneficios y costos de los instrumentos fiscales. Permite a los responsables de la política fiscal reducir el énfasis exclusivo en sistemas tributarios altamente progresivos y, en su lugar, priorizar la maximización de los ingresos del gobierno a través de impuestos más neutrales y eficientes.
2. IVA y progresividad: La regresividad percibida del Impuesto al Valor Agregado (VAT) se mitiga cuando los ingresos generados por un VAT de base amplia y tasas estándar (sin exenciones, que a menudo benefician a los ricos) se redistribuyen a través de TCTs. Este enfoque puede resultar en una política fiscal global progresiva.
3. Mecanismos mejorados de focalización: Los avances tecnológicos son cruciales para la eficiencia de los TCTs. La integración de Sistemas de Información Geográfica (GIS) y datos administrativos mejora la precisión en la focalización, minimizando los errores de inclusión (beneficios a no pobres) y exclusión (pobres no cubiertos). Por ejemplo, el SINIRUBE de Costa Rica integra datos para una identificación más precisa de poblaciones vulnerables.

Digitalización y mejoramiento de la Administración Tributaria.

La revolución digital ofrece a ALC una oportunidad de oro para transformar su ineficiente sistema de recaudación

1. Cumplimiento y evasión: La conectividad digital puede ayudar a los gobiernos a fortalecer la aplicación y la administración tributaria.

• Facturación electrónica: Países como Brasil y México han implementado sistemas de factura electrónica (e-invoicing) que permiten a las autoridades rastrear la actividad económica en tiempo real, reduciendo significativamente la evasión fiscal.
• Asociaciones público-privadas (Firms as Tax Collectors): Delegar funciones de recaudación a grandes empresas (agentes de retención) puede aumentar el cumplimiento de sus socios comerciales. Un estudio en Buenos Aires mostró que el aumento de la retención en la fuente llevó a un incremento en las ventas declaradas de las empresas vinculadas.

2. Tecnología y el Impuesto a la Propiedad: La tecnología aborda el principal problema del impuesto a la propiedad en ALC: la baja y anticuada valoración fiscal.

• Plataformas digitales de valoración: Plataformas inmobiliarias como Zillow y Trulia, junto con la modernización de los sistemas catastrales, hacen que la valoración precisa y rentable de la propiedad sea un objetivo más fácil de alcanzar.
• Sistemas catastrales modernizados: La tecnología GIS permite la creación de mapas digitales que integran límites de propiedad, zonificación e infraestructura, mejorando la transparencia y facilitando la identificación y valoración de la propiedad. Los casos de éxito en Bogotá y Barranquilla (Colombia) demuestran que la modernización catastral (con inversión en tecnología y sistemas de información propietarios como Iguana) condujo a aumentos significativos en los ingresos por impuestos a la propiedad.

Resultados clave por tipo de impuesto para ALC.

Los resultados del informe desafían los marcos convencionales e impulsan un nuevo enfoque estratégico:

• VAT: El VAT se vuelve más atractivo como fuente de ingresos eficientes, especialmente porque su supuesta regresividad es mitigada por el sector informal (donde las compras de los pobres no son gravadas) y la posibilidad de utilizar TCTs para la redistribución. La reducción estratégica de tasas estándar excesivamente altas (superiores al 16%) puede impulsar el crecimiento económico sin comprometer necesariamente los ingresos si se elimina la base estrecha de exenciones.
• CIT: Las altas tasas de CIT en ALC (las más altas del mundo) deben reducirse estratégicamente para alinearse con otras EMDEs y mejorar la competitividad. Esto se debe combinar con un fortalecimiento de la aplicación de la ley (fiscal) y el fomento de asociaciones público-privadas para la recaudación, buscando atraer “abejas productivas” (inversión) en lugar de perseguir “mariposas” (capital móvil).
• PIT: La estrategia más eficaz es la moderada ampliación de la base impositiva para aumentar la recaudación, en lugar de aumentar aún más las tasas marginales superiores, que ya son altas y penalizan el espíritu empresarial de los de mayores ingresos. Esta expansión debe excluir a las poblaciones vulnerables e informales.
• WT (Impuesto a la Propiedad): Dada la concentración de la riqueza en la región en activos tangibles (inmuebles) y su inmovilidad, el impuesto a la propiedad es un mecanismo subutilizado y práctico para gravar la riqueza. La recaudación potencial es sustancial (estimada en un 3% del PIB en promedio, frente al 0.3% actual). Este impuesto es menos distorsionador para el crecimiento que el CIT o PIT.

Implicaciones del avance tecnológico.

La tecnología no solo mejora la administración, sino que también reconfigura el panorama de los instrumentos fiscales:

1. Eje equidad-eficiencia: La inclusión de las TCTs como una nueva herramienta fiscal (habilitada por tecnologías de datos y targeting) alivia la disyuntiva tradicional entre eficiencia de recaudación y redistribución, permitiendo que la política fiscal se concentre en la recaudación más efectiva, simple y neutra.
2. Impuesto a la propiedad y autonomía subnacional: La tecnología facilita la implementación de un impuesto a la propiedad más efectivo. Al ser un recurso confiable para los gobiernos subnacionales, ayuda a reducir el alto desequilibrio fiscal vertical en ALC, empoderando a las unidades locales y promoviendo la rendición de cuentas.
3. Límites de la tecnología y la riqueza móvil: A pesar de los avances, la aplicación de impuestos a los activos financieros altamente móviles o a los multimillonarios enfrenta obstáculos importantes debido a la necesidad de una coordinación internacional casi perfecta, que es difícil de lograr. Además, el potencial de ingresos de gravar a los multimillonarios en ALC es modestamente menor (0.1% del PIB potencial) en comparación con el potencial que ofrece el impuesto a la propiedad.

¿Un nuevo modelo de tributación para ALC?

El informe concluye que, en lugar de depender únicamente de tasas altas potencialmente distorsionadoras sobre bases estrechas o de activos difíciles de gravar, ALC debe adoptar una combinación estratégica de instrumentos fiscales.

Este enfoque busca un equilibrio dinámico que:

• Maximice la base amplia del VAT, utilizando TCTs para la equidad.
• Amplíe moderadamente el alcance del PIT para aumentar los ingresos sin desincentivar a los empresarios.
• Implemente una tributación inteligente de la propiedad, aprovechando su inmovilidad y las tecnologías de valoración.
• Fomente el dinamismo corporativo mediante un régimen CIT más competitivo.

En última instancia, ALC puede aprovechar estratégicamente el poder de la tributación para lograr un desarrollo sostenible y mejorar la calidad de vida, adoptando una perspectiva dinámica y holística que considere las respuestas conductuales y el progreso tecnológico.

Cont. Púb. Pablo Porporatto

[1] Este libro, junto con su contenido asociado, se encuentra disponible en línea a través de la dirección https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/099091725172566861