Un sistema de protección social universal en el centro de un nuevo pacto fiscal en América Latina y el Caribe – Dr. Alfredo Collosa

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En noviembre de 2023 el PNUD publicó el documento titulado “Un sistema de protección social universal en el centro de un nuevo pacto fiscal en América Latina y el Caribe” 1

El mismo tiene por objetivo poner en el centro de la discusión fiscal de la región la creación de un sistema de protección social universal (SPSU).

1. CREACIÓN DE UN SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL UNIVERSAL (SPSU).

La creación de un SPSU en los países de la región requiere de una reforma tributaria que permita recaudar sustancialmente más; no obstante, el éxito político de una reforma tributaria dependerá, a su vez, de cómo se plantee la propuesta para generar el suficiente apoyo político.

En este sentido, un SPSU podría ser el elemento que permita aglutinar las alianzas necesarias para incrementar los ingresos fiscales y, además, promover el logro de una sociedad protegida contra los riesgos, menos desigual y económicamente más productiva.

En otras palabras, el SPSU podría convertirse en el centro de un nuevo pacto fiscal en la región.

Se destaca la importancia que tiene para los países de la región transitar hacia un SPSU con miras a romper la trampa que combina desigualdad y bajo crecimiento.

Es necesario concebir la idea de la protección social como un conjunto de medidas dirigidas a dar respuesta a las condiciones de inseguridad social que el contexto histórico específico es capaz de generar.

Se pretende avanzar hacia un sistema de protección social que salvaguarde de los riesgos en un contexto de alta incertidumbre.

El principio rector de la propuesta de reforma es la universalidad con respecto a la población relevante, que se debe aplicar simultáneamente en tres dimensiones: i) toda la población expuesta a un riesgo determinado debe estar cubierta por un mismo programa; ii) la fuente de financiamiento debe ser la misma para cada programa, según el tipo de riesgo cubierto, y iii) si los programas brindan beneficios en especie, la calidad de estos debe ser igual para todas las personas.

Un sistema de protección social construido en torno a este principio ofrece a la región una ruta para aumentar el gasto social y fortalece las bases que permiten promover el crecimiento económico a largo plazo

2. SISTEMAS FISCALES

En la tercera sección del documento, se busca destacar los puntos en común de los sistemas fiscales de los países de la región en cuanto a sus principales fuentes de ineficiencias e injusticias, que les impiden cumplir los objetivos de protección social planteados.

Lograr la universalidad es imposible sin un aumento sustancial de la carga impositiva y una reorganización del gasto social (PNUD, 2021).

El desempeño tributario de la región ha sido históricamente limitado, principalmente por la dependencia histórica de los sistemas fiscales respecto de los ingresos obtenidos por la venta de materias primas.

Si bien la recaudación fiscal aumentó en los últimos años, los países de América Latina y el Caribe registran bajas tasas en comparación con los países desarrollados (en 2021 los ingresos tributarios totales ascendieron al 21,7% del PIB, cuando para los países OCDE fueron del 34,1% del PIB)

Uno de los principales determinantes de la baja recaudación tributaria es la composición de los impuestos: muchos países de la región son altamente dependientes del impuesto al valor agregado y al consumo.

En comparación con la OCDE, América Latina y el Caribe registra ingresos considerablemente más bajos procedentes del impuesto sobre la renta, de las contribuciones a la seguridad social y del impuesto a la propiedad, pero alcanza un nivel similar de recaudación por impuestos al consumo.

La evasión fiscal es un reto mayúsculo en la región. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) estima que en 2018 se dejó de recaudar el equivalente al 6,1% del PIB de la región por incumplimiento tributario, y señala que, de ese porcentaje, un 3,8% corresponde a la evasión del impuesto de sociedades y del impuesto sobre la renta de las personas físicas (CEPAL, 2020).

Además, la CEPAL estima que en varios países de la región la brecha tributaria correspondiente al impuesto sobre la renta es superior al 50%, lo que significa que las autoridades tributarias recaudan menos de la mitad de los ingresos que teóricamente deberían recolectar.

Los datos presentados indican que existe un margen importante para mejorar la recaudación fiscal en la región, y que son muchos los aspectos por corregir.

Por lo tanto, se requiere un enfoque estratégico para implementar progresivamente las reformas que posibiliten la creación de un SPSU

3. CAMINOS PARA AUMENTAR LA RECAUDACIÓN

En la cuarta sección se examinan posibles caminos para aumentar la recaudación tributaria en América Latina y el Caribe.

Dado que financiar la protección social requiere de fuentes de ingresos estables y sostenidas en el tiempo, el aumento de la fiscalidad directa, y muy en particular el incremento de los impuestos a la renta y las utilidades, tendría que ser una prioridad para los países de América Latina y el Caribe.

Además, gravar las rentas siempre tendrá una lógica más progresiva que gravar el consumo.

En los países incluidos en la actual revisión de los sistemas fiscales, la baja recaudación de impuestos a la renta y las utilidades tanto de las empresas como de las personas físicas no se debe a la existencia de bajas tasas nominales, sino a la baja recaudación efectiva.

En la región, por lo tanto, es necesario revisar y minimizar las exenciones y los regímenes especiales.

La otra gran deuda de la región tiene que ver con promover la incorporación en la formalidad de las pequeñas y medianas empresas mediante esquemas que no desincentiven su crecimiento.

Respecto a los impuestos al consumo el informe dice que son la principal fuente de recursos tributarios en América Latina y el Caribe, pero también existe una gran cantidad de exenciones cuyo principal problema es su naturaleza regresiva.

La ampliación de la base imponible como resultado de la eliminación de exenciones permitiría aumentar la recaudación para luego compensar a los consumidores de menores ingresos (Viollaz, 2023).

A su vez, la eliminación de exenciones contribuiría a simplificar la administración del sistema y permitiría que la administración tributaria libere recursos que podrían destinarse a mejorar los mecanismos de detección de evasores.

Otra medida podría consistir en la ampliación del rango de los bienes comprendidos por el impuesto al consumo específico, como aquellos que son nocivos para la salud (por ejemplo, la comida chatarra o los alimentos con altos niveles de azúcar).

Los impuestos a la propiedad tienen un potencial aún no explotado en su totalidad en la región. Una de sus grandes ventajas es el fortalecimiento de la recaudación local (y, por lo tanto, de las capacidades locales) y la otra es su lógica naturalmente progresiva.

Es importante definir estrategias diferenciadas para la gestión catastral que reconozcan la amplia heterogeneidad de las administraciones locales, y garantizar que existan mecanismos de apoyo permanente

En general América Latina y el Caribe tiene aún un largo camino que recorrer en lo que respecta a los impuestos verdes para reflejar mejor los costos ambientales de muchos de los procesos económicos de la región.

Fijar precios al carbono debe convertirse en un elemento central de la estrategia que permita a los países de la región transitar hacia cero emisiones netas de gases de carbono.

4. GOBERNANZA

Finalmente, se analizan aspectos de la economía política vinculados con las reformas de esta índole y se plantean posibles estrategias para aumentar su factibilidad.

La recaudación tributaria es un reflejo de la salud del pacto social. Cualquier acción dirigida a recaudar implica un desgaste del capital político de cualquier gobierno, y esto incluye no solo la adopción de las medidas pertinentes, sino también las acciones reales dirigidas a garantizar la recaudación.

Los incentivos políticoelectorales a corto plazo imponen un alto costo a la reforma tributaria para los actores políticos.

Esto permite explicar por qué en América Latina y el Caribe históricamente dicha reforma se ha postergado el mayor tiempo posible, principalmente cuando hay ingresos fiscales que se obtienen por otras vías, especialmente a través de las materias primas.

El punto nodal en la agenda de la transformación tributaria de los países analizados consiste en reducir al mínimo posible las exenciones y los regímenes especiales.

Otra forma de pensar la implementación de estas reformas es la gradualidad. El sentido de gradualidad implica reconocer que, por lo general, no existe el capital político suficiente para llevar a cabo mediante una única reforma todos los cambios necesarios para alcanzar un incremento de la recaudación equivalente a un 3% del PIB.

Una ventaja de muchos sistemas tributarios de la región es que no se requieren grandes reformas para aumentar las tasas nominales de los impuestos.

Esta discusión sin duda generaría un desgaste político mayúsculo. En cambio, muchas de las reformas que es preciso realizar tienen por objetivo eliminar las barreras que imposibilitan lograr la recaudación que ya está prevista en el espíritu de la ley fiscal vigente.

La deliberación pública se podría desarrollar de manera menos ríspida en este segundo caso, respaldada por los principios de equidad horizontal y vertical —al combatirse el incumplimiento y las exenciones— y por el principio de justicia social, en caso de fortalecerse la progresividad del sistema.

Dr. Alfredo Collosa