Una zona Franca en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires? Su viabilidad actual – Dr. Enrique Bernabé

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1. Introducción

1.1 En oportunidad de exponer en la apertura del Foro Anual de Negocios de la Cámara de Comercio de EEUU en Argentina, el Sr. Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires expresó:” Quiero contarles también que, como parte de las conversaciones con el gobierno del presidente Javier Milei tenemos en agenda la creación de una zona franca. “ Para luego agregar que “ esto significará un gran incentivo para la actividad comercial de empresas americanas y de todo el mundo “

 1.2 En ese orden destacó que el propósito principal sería la radicación de firmas tecnológicas de punta que permitan, en el arco actual de la ley general, la exportación de productos y servicios que en esas áreas puedan generarse, con los beneficios propios del régimen.

 1.3 Saludamos la iniciativa del flamante titular del ejecutivo que pone nuevamente en la agenda pública los beneficios de las zonas francas.

 Muy especialmente debemos señalar que la idea de este pedido al Ejecutivo Nacional no es nueva, sino que, en rigor, reflota la ya esbozada por la Ex Vicejefa de Gobierno la Dra Gabriela Michetti, quien en una nota publicada en El Cronista, del 1* de octubre del año 2004 señalaba:” Todos conocemos la importancia que para las Economías regionales poseen las denominadas zonas francas” para añadir que: “ La Creación de una zona franca en el ámbito de la ciudad busca generar en el largo plazo, una masa crítica de empresas tecnológicas atrayendo inversiones de alta tecnología y facilitando la gestión de iniciativas para dichas inversiones”.

1.4. Establecido entonces, el deseo expresado por el Jefe de la Ciudad, cabe analizar su procedencia y viabilidad jurídica dado el marco general de aplicación establecido por la ley 24.331.

2. La ley 24331 de creación de zonas francas.  

2.1. La ley marco en su art. 2 dice que:” Facúltase al Poder Ejecutivo Nacional para crear en el territorio de cada provincia una zona franca, incluyéndose las ya existentes a los efectos de este cómputo pudiendo crearse adicionalmente no más de cuatro ( 4) en todo el territorio nacional, a ser ubicadas en  aquellas regiones geográficas que por su situación económica crítica y/o vecindad con otros países justifiquen la necesidad de este instrumento de excepción “

Por su parte el art 3 dispone:” La creación de las zonas francas previstas en el artículo anterior se podrá materializar en aquellas provincias que hayan adherido a las previsiones de la presente, a través de un convenio de adhesión a ser celebrado entre el Poder Ejecutivo nacional y los titulares de los gobiernos de las provincias. Dicho convenio de adhesión deberá ser aprobado en todos sus términos por ley provincial. “

2.2. Sentado todo ello es válido puntualizar una primera cuestión indubitable y esto es que las zonas francas argentinas a ser creadas son limitadas a las previstas en la propia ley, es decir una por provincia, y otras cuatros excepcionales sujetas al cumplimiento de los recaudos establecidos. ( vg:  número clausus)

 A ser computadas dentro de esos límites se hallan las ya creadas a la época de la sanción de la ley 24.331, pej la de La Plata ( ley 5142, resolución 1240/02 AFIP) y la de Bahía Blanca, ( ley 84 dictada por el entonces Estado de Buenos Aires y resoluciones AFIP 3179/11 y 3396/12).

 2.3 Es en este punto que resulta menester señalar que en el art. 50 original de la ley se señalaba que: “ Entiéndese que las referencias hechas en la presente ley con respecto a las provincias y a los gobiernos provinciales incluyen al territorio de la Capital Federal y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”

Este puntual artículo fue vetado por el Poder Ejecutivo Nacional en uso de las atribuciones constitucionales respectivas, por medio del decreto 906/2004.

Los argumentos vertidos con el fin de fundar la observación en este puntual aspecto fueron:” que por el art 50. se extiende el beneficio de zona franca a la Capital Federal. Que la iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional está dirigida a las economías regionales, particularmente aquellas que involucren a provincias económicamente menos favorecidas puedan establecer zonas francas alejadas de uno de los principales centros de consumo y aprovisionamiento del país, que deben tenerse en cuenta que las zonas francas si bien serán importantes no se constituyen en el instrumento exclusivo para resolver los problemas de provincia o regiones, que se considera en cambio que constituirían herramientas útiles en el marco de un plan de transformación y desarrollo que identifique las potencialidades de cada región, y las coloque en función de una visión de mediano  largo plazo “

De haberse conservado la redacción primigenia estas consideraciones no habrían sido necesarias atento la expresa facultad prevista de creación de la zona franca porteña.

 2.4 Establecido lo afirmado cabe la posibilidad de crear una zona franca en la ciudad Capital?.

Entendemos que con la interpretación primera que debe realizarse de la ley, esto es la exégisis literal y apegada a la letra  que la propia Corte Suprema de Justicia establece como primera pauta,  tal posibilidad se hallaría vetada. ( ver entre múltiples otros CSJN, in re Machuca. Rubén Sergio s/ lesiones gravísimas, 23/07/2020, SAIJ SUA0079826. Defensor del Pueblo de la Nación c/ EN PEN ME dto 1738/92 y otro s/ proceso de conocimiento CSJN, 24/5/2005, SAIJ, SUA0068522 )

Y esto es así por cuanto, en primer lugar, no puede ser considerada la ciudad de Buenos Aires como una provincia y tampoco cabría que sea susceptible de encuadre en alguna de las excepciones que el párrafo final del art 2 * dispone.

 Abundaremos a continuación en el análisis de ambos supuestos.

  2.5. Porque no puede ser considerada como una provincia a la Ciudad de Buenos Aires, a los efectos de la creación de una zona franca en su territorio?

2.6 Si bien existirían similitudes atribuibles a ambos entes ( vgr. arg. arts 54 y 75 inc. 2 y 31 de la Constitución Nacional ) considerar a la ciudad como provincia supondría desconocer el origen histórico y jurídico de las provincias en el sistema constitucional argentino,

 Se es provincia por preexistencia histórica al Estado Nacional, ( preámbulo y el art 45 de la misma) o por creación institucional, (Provincialización) en un todo de acuerdo con el mecanismo previsto por los arts 75 inc, 13 y 15 de la CN.

No es el caso de la Ciudad.

Además y por otra parte, la reforma de 1994 previó, una vez establecido el status jurídico de la ciudad, como ciudad constitucional federada, la intervención del Congreso Nacional, se hallaba supeditada a la convocatoria para elegir representantes para dictar el Estatuto Organizativo de sus instituciones, y a dictar una ley que garantizase los intereses del Estado Nacional. ( art. 129 de la CN).

Tales puntuales intervenciones de hecho se produjeron a través de las sanciones de las  leyes 24.620. de convocatoria a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires a elegir un Jefe y ViceJefe de Gobierno y a 60 representantes para dictar el Estatuto Organizativo de sus instituciones, del 21 de diciembre de 1995, y 24.588 de Garantía de los intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires, del 8 de noviembre de 1995.

Por ende, la ciudad de Buenos Aires, es la ciudad capital de la República Argentina, con una condición particular y única, es autónoma, con un propio status jurídico especial, creada a posteriori de las provincias, las que han en conjunto, expresado su voluntad de constituir un Estado Federal, y un gobierno representativo, al cual lo han dotado de facultades delegadas a los efectos de esa constitución conservando el resto de las propias originarias.

 Resulta claro entonces, que dada la letra y el espíritu de la ley fundamental y de las demás normas dictadas a partir de la reforma de 1994, ley de la Capital Federal, ley de traslado de la capital federal, etc. la ciudad no puede ser considerada una provincia, y por ende no susceptible de ser alcanzada por las previsiones del art 2 analizado.

 Consideramos suficientes estas someras referencias al tema, que resultan de interés para el limitado marco de análisis del tema e invitamos en su caso a profundizar la cuestión desde el punto de vista constitucional, con la doctrina de los autores, y concretamente por su peculiar valía y profundidad, a revisar el fallo de Tribunal Superior de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires del 28 de abril de 2000, in re Asociación de Teleradiodifusoras Argentinas y otro c/ Ciudad Autónoma de Buenos Aires  y con la enjundiosa nota adjunta del Dr. Horacio Rossetti, titulada status jurídico de la ciudad de Buenos Aires).

 2.7. Similar suerte debe correr la muy excepcional hipótesis del art 2 en su párrafo final.

La ciudad de Buenos Aires no reúne ninguna de las condiciones previstas por cuanto lejos está de padecer “ una situación crítica “sino que su condición social y económica es sustancialmente mejor que la mayoría de las demás provincias argentinas.

Y mucho menos puede ser extendida la restante excepción toda vez que adolece de vecindad alguna que pueda justificar su tratamiento puntual.

2.8 Hasta aquí las razones objetivas por las cuales consideramos que, dado el actual restringido marco de actuación, la ciudad no podría invocar la creación de una zona franca en su territorio.

Empero consideramos algunos argumentos adicionales en aras de justificar la improcedencia del pedido expresado por Jefe de Gobierno.

 El primero de ellos esta dado ya no por la propia letra de la ley 24.331 ( arts 2, 3, ss y cctes) sino por el espíritu que impregna las razones de su creación.

La intención de los legisladores fue dotar de este instrumento de excepción a las provincias para generar las condiciones de mejoramiento, facilitación y desarrollo de sus economías regionales.

O en su caso de permitir igualar condiciones objetivamente negativas de economías puntuales por razones de cercanía a países limítrofes más desarrollados o en mejores condiciones económicas.

O, por otra parte, acercar las bondades de los beneficios previstos a zonas para el aprovechamiento de recursos naturales y/ o mineros cercanos que faciliten su desarrollo en circunstancias más favorables y con un digesto amigable.

Observar en la página oficial de la AFIP el listado de zonas francas habilitadas nos exime de mayores comentarios al respecto destacándose su localización atendiendo a estas puntuales razones.

Baste si señalar algunas de ellas para ilustrar debidamente los extremos señalados. ( Iguazú, Comodoro Rivadavia, Rio Gallegos, Justo Daract, Perico en Jujuy, no habilitada aún, etc.)

2.9 Por otra parte si la intención hubiere sido conceder a la ciudad la posibilidad de solicitar la creación de una zona franca en su territorio, lo lógico hubiere sido no sancionar el decreto de veto del propio Poder Ejecutivo Nacional, único facultado para la creación de una zona franca de acuerdo los términos del art 2 analizado y el procedimiento respectivo.

3. Conclusiones. 

3.1 No es propósito que nos anime el propiciar el establecimiento de zonas francas en algún territorio en particular ni desalentarlos en otros, sino que nos impulsa su aprovechamiento como herramienta de suma utilidad para el desarrollo del comercio exterior argentino.

Hemos considerado que no obstante su redacción obsoleta y desapegada a los fenómenos económicos mundiales contemporáneos de la ley de su creación, las zonas francas resultan adecuadas para promover puntuales aspectos de facilitación de la actividad importadora de insumos y de bienes de capital, y/o como etapas de la actividad local, y peculiarmente, como puntal para generar focos o nudos de bienes y servicios como agregados de valor para la exportación nacional.

3.2 Si la intención de los funcionarios porteños es impulsar la creación de una zona franca local señalaríamos que con la redacción actual no resultaría posible pero que podría inscribirse en una reforma integral que atienda los múltiples aspectos que el instituto requiere para su modernización.

Dr. Enrique Bernabé

marzo 2.024