Uruguay: Código Aduanero. El Centro de Navegación junto a ADAU, TCU y expertos en derecho aduanero, realizó un trabajo que fue elevado en tres etapas a través de la Dirección Nacional de Aduanas, a la consideración de la Comisión Interministerial que elabora el Proyecto
Algunas preocupaciones que tiene el Cennave y sus Asociados, son varias y, relatan entre otras que las normas aprobadas a nivel del CAM con respecto a las facultades de control son tomadas del Código Aduanero Argentino, las cuales son claramente más “represivas” que las aplicadas en el Puerto de Montevideo. Remiten a especialistas argentinos en la materia y opiniones de funcionarios argentinos de áreas claves.
Así, el documento señala:
03.07.2013
CAROU – Comparecencia a Comisión de Diputados
Señor Presidente agradecemos la invitación y la posibilidad de exponer en general nuestra visión con respecto al proyecto de Código Aduanero Uruguayo.
Exponer también en particular sobre capítulos más sensibles para nuestro sector, dentro del tiempo concedido para una normativa sumamente amplia.
Nuestra Institución apoya decididamente el Programa de Modernización de la Dirección Nacional de Aduanas, así como la gestión que lleva adelante el equipo liderado por el Cr. Enrique Canon.
El objetivo del Programa de Modernización que lleva adelante la Aduana tiene como objetivo mejorar la eficiencia y calidad de sus funciones como Ente fiscalizador y facilitador en la dinámica del comercio internacional, y como uno de sus objetivos específicos, es diseñar normas que la Aduana requiere en este rol para la facilitación y promoción del comercio.
Normas que apunten a realizar controles ágiles y efectivos que agreguen valor al proceso y no dificulten el flujo del comercio.
Para alcanzar estos objetivos la normativa que aplica a los distintos procesos debe estar constantemente actualizada recogiendo los cambios y tendencias a nivel internacional, de aplicación universal, brindando un trato igualitario para todos los actores, ofreciendo certeza jurídica a los usuarios, dotando de eficiencia a los procesos, actuando de acuerdo a procedimientos y normas preestablecidas.
La normativa actual es muy antigua y desactualizada, no refleja los avances del comercio internacional, y la forma de procesar los controles aduaneros, por lo que amerita la elaboración de un código moderno unificando la regulación aduanera.
En apoyo a la Consultoría para la reformulación del Anteproyecto de Nuevo Código Aduanero Uruguayo, el Centro de Navegación junto a ADAU, TCU y expertos en derecho aduanero, se realizó un trabajo en conjunto iniciado en Noviembre de 2010 que fue elevado en tres etapas a través de la Dirección Nacional de Aduanas a la consideración de la Comisión Interministerial que elaboró el Proyecto que nos ocupa:
PUERTO LIBRE- TRANSITO – INFRACCIONAL ADUANERO
Nuestra iniciativa y participación en la Comisión de Expertos se produjo antes la preocupación que generó en el sector ciertas disposiciones incluidas en el CAM suscripto por los cuatro presidentes de los Estados Partes, que a nuestro criterio ponen en riesgo a nuestros puertos como “Hub”, la afectación a la industria logística, poniendo en riesgo a Uruguay como Centro de Distribución Regional.
Puerto Libre
La preocupación del Cennave y de sus Asociados tuvo como eje principal la desaparición indirecta e implícita del régimen de puertos y aeropuertos libres, vigentes en el Uruguay desde la aprobación de la ley 16.246, de 8/4/1992 y ley 17.555 de 18/9/2002.
Si el CAM terminara entrando en vigencia se necesitan normas complementarias para la salvaguarda de los legítimos intereses nacionales.
La preocupación tiene bases fundadas, por mencionar algunas:
Las normas aprobadas a nivel del CAM con respecto a las facultades de control son tomadas del Código Aduanero Argentino, las cuales son claramente más “represivas” que las aplicadas en el Puerto de Montevideo.
La Aduana Argentina iguala nuestra zona de libre operación portuaria con la zona franca.
Los aduaneristas argentinos Dres. Barreira, Gottifredi, Ferro y Fernández Lalanne, en sus obras “Código Aduanero Anotado y Concordado” señalan que al estar los puertos y aeropuertos en la Zona Primaria Aduanera, como lo dispone su Art. 4, las mercaderías dejan de tener libre circulación y se invierte el principio general de la libertad, por el de la autorización previa.
A los conceptos jurídicos de especialistas argentinos se suman conceptos de las autoridades del transporte del vecino país, quienes en distintos foros y publicaciones especializadas coinciden con el criterio de la Aduana.
El Director Nacional de Transporte Fluvial y Marítimo de Argentina expuso que “con Uruguay hay muchos temas para poner en la mesa de negociaciones. Por ejemplo, nuestro vecino tiene un esquema de puertos libres que teóricamente no es compatible en el marco del Acuerdo Mercosur que tiene solo dos zonas especiales: Manaos y Tierra de Fuego”.
Reafirma nuestra preocupación que Argentina es el único Estado Parte que ha ratificado el CAM porque a ellos no les cambia en nada la gestión aduanera.
Si alguno de los Estados Partes consideran que Código Aduanero del MERCOSUR deroga implícitamente el régimen de puertos libres, presumimos que su idea es que también afectará el tránsito que es libre en nuestro país, porque han tratado por todos los medios de evitar que sus cargas transiten en nuestros puertos.
La carga en tránsito contribuye a financiar los costos de escala de los buques y por ende a la rebaja de fletes y a la disponibilidad de bodega para nuestro comercio exterior.
Los gobiernos uruguayos apostaron al Mercosur, al espíritu que llevó a la firma del Tratado de Asunción, un proceso de integración, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes, y el compromiso de armonizar sus legislaciones en áreas pertinentes.
La integración para la libre circulación de bienes y servicios y factores productivos, a través, de la eliminación de derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías.
La coordinación de políticas, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes.
El compromiso de armonizar legislaciones en diversas áreas, para consolidar al bloque, y proyectarlo al mundo.
Acciones que apuntaron a un objetivo superior, buscar el bien común y calidad de vida para los pueblos.
Con el correr de los años, a los veintiún años de la firma del Tratado, el espíritu inicial fue involucionando, y hoy nos encontramos en un Mercosur fragmentado institucionalmente, reticente y contradictorio.
A pesar de los avances en el comercio al interior del bloque, de alcanzar algunos progresos en las bases de la política comercial común, no se lograron resultados en materia de políticas que tiendan a compensar, limitar o armonizar, las fuertes asimetrías.
Por el contrario, se establecieron medidas unilaterales reñidas con los preceptos básicos del Tratado, desdibujando los objetivos, que profundizan las asimetrías.
El régimen de libre circulación de mercaderías en puertos y aeropuertos, exenta de todo tributo y recargos durante su permanencia, sin límite de plazo, manteniendo su certificado de origen y con la posibilidad de fraccionamiento de los certificados de origen MERCOSUR, otorgaron ventajas competitivas con relación a puertos de la región.
Dichas facilidades potenciaron a Uruguay como País Logístico, constituyó a sus puertos como “Hub”, y desarrolló al sector como Centro de Distribución Regional.
Se elaboraron herramientas que otorgaron certeza jurídica para la inversión, que posibilitaron una política estable que luego fue aplicable por las tres fuerzas políticas en el ejercicio de gobierno.
Los cambios que la Ley introdujo desarrollaron el sector, convirtiéndolo en una rama vital de la economía nacional, por la actividad en sí misma como exportador de servicios, y como eslabón de la cadena de transporte, para apoyo y fomento de nuestro comercio internacional.
Todos sabemos que nuestros puertos están en alta competencia en la región, insertos en una lucha de puertos por ser concentradores de cargas.
Autoridades, trabajadores y empresarios hemos otorgado la confiabilidad a nuestros puertos porque sabemos que, por ejemplo, el 50% de la actividad del Puerto de Montevideo es mercadería en tránsito, cargas no cautivas.
Dejamos a la Comisión estadísticas que demuestran la tendencia creciente que ha tenido la actividad del Puerto de Montevideo en los últimos 20 años, en contenedores y en tonelajes, producto de esa Política de Estado.
Estadística de movimiento de contenedores y mercaderías en el período 2008 – 2012.
Con estos escenarios, el sector creció por encima del PBI.
Verán también, el comportamiento del Sector Transporte y Almacenamiento en el PBI, por el período 2005 a 2012.
En el segundo cuadro se desagrega del Transporte los servicios complementarios y auxiliares que representan el sector logístico relevante.
En esta gráfica se destaca en naranja la dinámica que ha tenido el Sector Logístico a partir del 2008 sobre la línea verde del PBI.
Por lo demostrado cualquier modificación en el régimen de libre circulación de mercaderías en nuestros puertos es un tema sumamente sensible para el sector.
En caso de conformarse una variación del marco legal para las actividades del puerto de Montevideo que cambiara sustantivamente la entidad del negocio logístico, y por supuesto que las inversiones ya realizadas y en proceso de amortización, también deberían ser evaluadas con el nuevo Código Aduanero y medir su impacto económico para eventuales resarcimientos que no dudamos podrían ser reclamados a los concedentes de servicios otorgados bajo dicho régimen.
La preocupación de los operadores asociados a este Centro, muchos de ellos concesionarios de servicios por parte de la Administración Nacional de Puertos, llevara inevitablemente a un detenimiento de los procesos de inversión y decisiones próximas a concretarse.
Luego de la firma del CAM en Agosto de 2010, se expresó por algunas autoridades que el régimen de puerto libre no se vería afectado por el Código Aduanero del MERCOSUR, pero no se señaló, qué norma del CAM permite la existencia de este régimen que tantos beneficios ha ocasionado al país.
Hemos expresado a las Autoridades nuestro compromiso de trabajar para preservar los buenos instrumentos jurídicos aduaneros que posibilitaron el desarrollo de la industria logística, proteger las inversiones realizadas y a realizarse que tantas fuentes de trabajo estable y de calidad han dado los últimos años al país y contribuido significativamente, y lo seguirán haciendo al PBI.
Entendimos que se deben minimizar en nuestro País los inevitables problemas jurídicos que se suscitarán con la eventual ratificación del CAM y proponer los sustentos normativos para fundamentar la posición de Uruguay, principalmente, frente a la segura difícil negociación de la reglamentación con los demás Estados Partes.
Para un desarrollo sustentable de nuestras operaciones requerimos un marco legal claro y específico, como el que hemos mantenido hasta este momento, pues el mismo no puede quedar librado a la interpretación de funcionarios actuantes en cada oportunidad. Esa es la aspiración de todo inversor o usuario de un sistema, cualquiera fuere el mismo.
Se presentó a las autoridades una descripción de los principales aspectos y procedimientos de las distintas operativas portuarias que se realizan bajo el régimen de puerto libre en los puertos de Montevideo y Nueva Palmira para que dichos procesos fueran recogidos por la normativa, documento Señor Presidente que dejamos también a esta Comisión.
La Comisión de “Especialistas Aduaneros” ha estado en contacto con la Consultoría y la Comisión anunciada por el Ministro de Economía y Finanzas y el Director Nacional de Aduanas, para la reformulación del anteproyecto del nuevo Código Aduanero Uruguayo, postura que reconocemos y agradecemos haber habilitado la participación privada en el anteproyecto.
Uno de los puntos principales fue determinar, ante una eventual aprobación del CAM, como afectaba al régimen establecido en la Ley No. 16.246, que establece:
De la circulación de mercaderías
Artículo 2º.- La circulación de mercaderías en el Puerto de Montevideo será libre. No se exigirán para ello autorizaciones ni trámites formales. Las actividades que se cumplan en dicho puerto no significarán modificaciones de la naturaleza del producto o mercaderías y quedarán limitadas a operaciones de depósito, reenvasado, remarcado, clasificado, agrupado y desagrupado, consolidado y desconsolidado, manipuleo y fraccionamiento. El destino de las mercaderías que ingresen al puerto podrá ser cambiado libremente. No estarán sujetos en ningún caso a restricciones, limitaciones, permisos o denuncias previas.
Artículo 3º.- Durante su permanencia en el recinto aduanero portuario, las mercaderías estarán exentas de todos los tributos y recargos aplicables a la importación o en ocasión de la misma.
Esto, porque el CAM proyectado no contiene una referencia directa y explícita a estos regímenes y por otra parte, en su artículo 4 incluye dentro de la zona primaria aduanera los puertos y aeropuertos, así como también los pasos de frontera.
Sumado a las importantes preocupaciones que les transmitimos sobre la necesidad de preservar el régimen de puerto libre – entendido como el sistema de libre circulación de mercaderías con el que actualmente contamos – llevamos a la atención de los legisladores, que el CAM deja a una futura reglamentación, en el ámbito del Mercosur, una serie importante de cuestiones relevantes para la actividad.
A título de ejemplo, la reglamentación a negociar entre los Estados Partes incluye determinar el plazo de permanencia de las mercaderías en régimen de depósito aduanero, un tema decisorio considerado por los transitarios internacionales para el posicionamiento de sus cargas.
La Comisión de Especialistas sugirió legislar que las mercaderías podrán permanecer en régimen de depósito aduanero por un plazo de hasta 5 años, prorrogables. (Art. 91.3)
El CAM es una suerte de ley en blanco en esos aspectos porque no se establece con claridad cuáles son los lineamientos de esa reglamentación en los distintos temas.
Eso llevará a que en la negociación de esa reglamentación pesen inevitablemente las cuestiones políticas por encima de las técnicas y que en el diseño de las soluciones produzcan mayores asimetrías.
Ante estas inquietudes, surgió el planteo de buscar el dictado de una norma de rango legal nacional que llenara los vacíos del CAM y que se constituya en un respaldo para futuras negociaciones de la reglamentación.
Desde el Gobierno se planteo que esa norma podía ser un Código Aduanero Uruguayo, que modernizara el actual, se ajustara a los parámetros del CAM y que sirviera para dar certeza jurídica a los operadores privados y públicos.
La idea central del trabajo fue intentar arrojar seguridad jurídica sobre el mantenimiento de la misma situación operativa que existe actualmente.
Las normas proyectadas pretenden preservar las ventajas comparativas en cuento a la regulación de la operativa intentando compatibilizar, sin entrar en contradicción, porque no se puede desconocer que el Presidente de la República suscribió el Código.
Esto es, la posibilidad de que se sigan realizando las mismas actividades. Los mismos niveles de controles aduaneros pero realizados con la misma flexibilidad formal que existe en la actualidad, lo que reviste un importante atractivo y ventaja comparativa para nuestros puertos y aeropuerto.
Las propuestas complementarias sugeridas por la Comisión de Especialistas han sido recogidas en lo sustancial por la iniciativa del Poder Ejecutivo en el CAROU.
En el numeral 2, del Art. 3ro. se establece la aplicación de los regímenes previstos en la Leyes de Puertos y Aeropuertos libres con respecto a la circulación de mercaderías, por lo cual, consideramos está preservado en la actual redacción del Proyecto.
Aún más, se adicionaría de aprobarse el CAROU, la posibilidad de realizar un tipo de operativas que actualmente no resulta permitida a la luz de disposiciones vigentes.
El Art. 93, f) prevé como una modalidad de depósitos aduaneros los “depósitos logísticos”, los cuales podrán introducir un valor agregado adicional al referido régimen.
Un tema sensible para los asociados del Centro de Navegación es la inclusión en el Proyecto, no está recogido, lo establecido en el Art. 6to de la Ley de Puertos con respecto a la “Documentación” (Art. 44) a exigir por la Aduana:
Artículo 6º.- Apruébase el Convenio para facilitar el Tráfico Marítimo internacional, firmado en Londres el 9 de abril de 1965, sus Anexos y Enmiendas de 1969, 1973, 1978 y 1986, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 255 de la ley 13.318, de 28 de diciembre de 1964.
Tránsito
Otro de los temas que ha traído grandes incertidumbres son algunos aspectos de la regulación de la operativa de tránsito en el CAM.
Entendiendo que la promoción del tránsito, íntimamente ligada a lo que hoy se llama logística internacional, debía ser protegida, se realizaron aportes o sugerencias referidas a la redacción de las normas nacionales que sirvieran de complemento para el CAM.
Aportes para regular de manera adecuada y flexible la obligación a la descarga de la mercadería incluida en la declaración de llegada.
Sugerencias sobre la responsabilidad en el tránsito aduanero, exoneración por caso fortuito, fuerza mayor u otra causa que no se imputable a quien tuviera la disponibilidad jurídica de la mercadería.
Exoneraciones en las diferencias de mercaderías en el tránsito por las circunstancias de que no hayan sido cargadas al iniciar el tránsito o que el menor peso, volumen o cantidad ya existía al iniciar el mismo.
Infraccional Aduanero
La principal modificación que se le hizo al proyecto es el establecer, con carácter general la responsabilidad subjetiva, no con el alcance que los especialistas habían proyectado, quedando algunas infracciones consideradas bajo la responsabilidad objetiva.
Conclusiones
Demás está decir, que este tema no agota las preocupaciones de los operadores privados ante la posibilidad de que el CAM resultara ratificado y la interpretación que los Socios puedan considerar de nuestra gestión aduanera.
Respetuosa, pero enfáticamente, solicitamos al Poder Ejecutivo y al Parlamento Nacional se revise la estrategia País y no se creen nuevas normas en el Marco del Mercosur sin las debidas garantías de que no se constituirá en una traba al desarrollo de nuestro comercio internacional, porque el único que cumple las normas es Uruguay y muchas veces esos instrumentos son usados en contra de la actividad económica del país.
En suma, la posición del Centro de Navegación es apoyar la Modernización Aduanera, apoyar en su actual redacción el CAROU, el cual contiene normas positivas, que mantiene las actuales ventajas competitivas de nuestros puertos y aeropuertos, básicas para la industria logística de exportación.
Constituye un complemento de los avances que en materia aduanera se están llevando a cabo, y que moderniza la actual legislación que no acompasó el desarrollo de la realidad logística del país.
Pero no podemos dejar de señalar que, como todo código, tiene una suerte de lógica interna, y que cambios en el mismo pueden desembocar en una solución no equilibrada.
En particular les dejamos nuestra preocupación que en el trámite parlamentario que recorrerá esta iniciativa se introduzcan cambios que no tengan en cuenta que en materia logística y de transporte la preservación del régimen de puerto libre es absolutamente clave.
Dada la importancia que reviste el Código para el sector, la “Comisión de Especialistas” continúa el trabajo de revisión del Proyecto. Si del análisis surgen otros aspectos relevantes, los mismos serán elevados a vuestra consideración.
