Zona Franca – Certificados de origen – Resolución 669/2021 de la Secretaría de Industria, Economía del Conocimiento y Gestión Comercial Externa, reglamentaria de la Decisión CMC 33/2015 – Dr. Enrique Bernabé

1. Preliminar

1.1 En varias oportunidades hemos señalado la demora en la instrumentación de la decisión 33 del 16 de julio de 2015, del Consejo del Mercado Común del Mercosur que establecía las condiciones en virtud de las cuales las mercaderías originarias de los Estados Partes del Mercosur o de terceros países con los que el mismo tengan un acuerdo preferencial, no perdieran su condición de originarias cuando en el curso de su transporte y/o almacenamiento utilicen un área aduanera especial , una zona franca de procesamiento de exportaciones o una zona franca, realizando en ellas las actividades permitidas por las leyes pertinentes. ( ver este portal, Mercojuris, notas de junio de 2020 y de febrero de este año).

1.2 Pues bien, el pasado 21 de octubre, se publicó en el boletín oficial de la República Argentina la resolución n* 669/2021 de la Secretaría de Industria, Economía del Conocimiento y Gestión Comercial Externa, en virtud de la cual, por fin, se reglamenta la mentada decisión del mercado común, habilitando el paso de las mercaderías originarias por las zonas francas argentinas. (ver Boletín Oficial n* 34.774, edición del 21 de octubre).

1.3. El interés que ha despertado la instrumentación ha sido generalizado y desde su publicación se han divulgado diversos artículos que, en mayor o menor medida, han analizado su contenido y alcances.

1.4 El presente tendrá como exclusivo fin resaltar someramente los beneficios introducidos por la esperada reglamentación, indicar cuales son los temas restantes que aún deben ser cumplidos en orden a su efectiva aplicación y finalmente, poner en consideración algunas cuestiones que merecen postreras aclaraciones.

Ello no obstante desde ya recibir con auténtico beneplácito la postergada reglamentación que permitirá la introducción de las mercaderías provenientes del mercado común del Sur en los enclaves argentinos.

2. La norma dictada

2.1 El art. 1 dispone: “Habilitase a la Cámara Argentina de Concesionarios de zonas francas como entidad autorizada a extender Certificados de Origen Derivados a los fines de la decisión 33 de fecha 16 de julio de 2015, …. “

En notas previas destacábamos el conocimiento de la existencia de un expediente abierto a instancias de dicha Cámara con el fin de lograr el reconocimiento para la expedición de los certificados de origen derivados. (ver último párrafo de la nota de agosto de 2020).

Por las distintas razones que en los considerandos de la disposición dictada se señalan y que huelga aquí reproducir, se ha entendido que dicha entidad presenta las calidades exigibles y las condiciones requeridas a los fines mentados, destacándose al respecto que resulta toda una novedad que la cámara que agrupa a los concesionarios de las áreas francas sea la elegida, toda vez que los restantes países miembros han reservado esa facultad para otros organismos y/o entidades. (ej en el Uruguay, por el decreto 253/2019, el organismo habilitado es la propia Dirección Nacional de Aduanas).

2.2. Si podría haberse argumentado que siendo el derivado una extensión limitada del certificado de origen en cuanto no puede resultar sino una consecuencia restringida en cuanto a las mercaderías involucradas, la función autorizada encuentra escuetos alcances, siendo que deben reflejar concretamente los contenidos que las Cámaras de Comercio de los países miembros autorizados a extenderlos disponen, sin poder ampliarse ni en su período de vigencia ni por supuesto en los bienes alcanzados.

2.3. Como a continuación el art. 2 de la resolución 669/2021, contiene una definición del certificado de origen derivado, encuentro oportuno señalar que el certificado de origen es, prietamente y con sólo misión ilustrativa, el documento formal cuya función principal es la de determinar mediante concretos mecanismos previos uniformes, el país en el cual ha sido fabricada una mercadería o bien, permitiendo en su caso la aplicación de concretos beneficios en sus operaciones comerciales de exportación.

Es bien establecido que las Cámaras de Comercio de los Países son en general las habilitadas para su emisión y que ellos son exigidos para esas operaciones de exportación e importación por las aduanas intervinientes.

La resolución define a los certificados derivados como: “El certificado de origen derivado es el documento que certifica que las mercaderías comprendidas en el mismo, originarias de los Estados Partes del MERCOSUR, o de un tercer país con el que Mercosur tenga un acuerdo comercial preferencial, se encuentran almacenadas en zonas francas comerciales del país, zonas francas industriales, zonas de procesamiento de exportaciones y áreas aduaneras especiales, con el objeto de efectuar operaciones destinadas a asegurar su comercialización, conservación, fraccionamiento en lotes o volúmenes u otras operaciones, siempre que no se altere la clasificación arancelaria ni el carácter de mercadería originaria en el certificado de origen original.”

Dos reflexiones al respecto. La primera que la entidad autorizada por el art. 1 nuclea con exclusividad a los concesionarios de las zonas francas argentinas. Las empresas que realizan actividades o son usuarias de las áreas aduaneras especiales y las zonas de procesamiento de exportaciones son ajenas a su constitución y luce sorprendente consecuentemente que puedan generar certificados derivados respecto de mercaderías que ni se trasladan ni se almacenan en las zonas comprendidas en su agrupación.

La restante, es que las actividades que se detallan no son más las que las permitidas por el art. 6  de la ley 24.331 de alcance general para los enclaves. (zonas francas comerciales e industriales con exclusivo destino de exportar la mercadería a terceros países).

Y en este punto vale aclarar que si se produjera un salto de posición arancelaria se trataría de una actividad industrial, la que se encuentra taxativamente prohibida por la ley mencionada, en el segundo párrafo de la norma citada, para su destino al Territorio aduanero general, salvo claro está, que el producto sea un bien de capital que no registren antecedentes de producción en el territorio aduanero general ni en las áreas aduaneras especiales existentes.

La norma establece que para el caso de mercaderías originarias de un tercer país con el que el Mercosur tenga un acuerdo comercial preferencial, sólo se aplicará para el listado de ítems arancelarios NCM aprobados en los términos de lo dispuesto por el art. 2 de la Decisión 33/15 y la directiva 69 de fecha 6 de noviembre de 2019, a las que deberá remitirse en orden a verificar si se encuentran en ellas para permitir su ingreso efectivo.

2.4 El art. 3 indica en que supuestos debe tramitarse un certificado derivado. Ellos son:

a) Egreso de las mercaderías en forma parcial con destino final al Territorio Nacional,

b) Egreso de las mercaderías en forma parcial o total con destino final al exterior.

c) Egreso de las mercaderías en forma total con destino final al territorio Nacional cuando intervengan terceros operadores.

La norma luego aclara, bien que sobreabundantemente, que no será necesaria su tramitación en los casos en que se trate del egreso de la totalidad de la mercadería con destino al territorio nacional y no intervengan terceros operadores, término también utilizado en legislaciones comparadas (vg., Uruguay). La disposición no precisa quienes son los referidos terceros operadores, obligando entonces a una labor de exégesis de otras normas generales de aplicación,

Sin perjuicio de ello, la norma da adecuada respuesta a un interrogante que habíamos formulado en nuestra última nota, con lo cual se halla ya efectiva y operativa la facultad de ingresar un lote proveniente del Mercosur a una zona franca nacional y retirarla de ella hacia el territorio aduanero general siempre que se lo realice sin fraccionamiento y en forma íntegra.

2.5 El art. 4 establece la documentación necesaria que el importador debe acompañar para solicitar la emisión de los certificados derivados. La declaración de ingreso a la zona franca (ZFI5), detallada por item y cantidad, el certificado de origen vigente, y la factura comercial correspondiente a la mercadería para la cual se solicita el certificado derivado.

2.6 El art 5 limita la vigencia temporal de los certificados derivados al plazo de validez del certificado de origen en el cual se ampara.

Siendo que la mercadería destinada a la zona franca puede permanecer en ella ilimitadamente, esta claro que las originarias del Mercosur encontrarán en esta disposición, una restricción temporal sujeta a la validez de ese certificado de origen original. En su caso al tramitar su egreso del enclave deberá gestionarse uno nuevo para documentar la salida.

2.7 El art. 7 impone a la Cámara autorizada asegurar que la cantidad de mercadería amparada en los certificados derivados en ningún caso supere la cantidad declarada en el certificado de origen ni la disponible en zona franca, obligándola además a contar con un Registro Informático de todos los certificados derivados emitidos.

Esta carga no sólo resulta de la aplicación de la norma MERCOSUR que reglamenta sino que generará posibles responsabilidades administrativas y/o aduaneras, emergentes de los faltantes y/o excedentes de las existencias en los depósitos de los usuarios directos declaradas por los indirectos a su ingreso.

2.8 El art. 8 prevé que la Dirección General de Aduanas, en el marco de sus competencias propias, efectuará las tareas de control de las mercaderías y operaciones sujetas al presente régimen que considere necesaria, pudiendo emitir, de ser pertinente las normas reglamentarias de carácter aduanero complementarias a la presente resolución.

Respecto de lo primero debe considerarse que tratándose de un área franca, reglamentada por la ley 24331 y los arts 590 ss y cctes del Código Aduanero el control del servicio aduanero es el limitado a las disposiciones pertinentes, es decir que no es sometida al control habitual propio del resto del territorio aduanero general.

Y respecto de la segunda facultad apreciamos que dada la precisión y alcance de la norma dictada, las eventuales disposiciones de orden aduanero en el caso de que se juzguen necesarias, no deberían sino ser únicamente de alcance reglamentario dispositivo a fin de no tornar en ilusorias las facultades otorgadas y muy particularmente, en vulneratorias del orden jerárquico normativo.

2.9 El art. 9 dispone que la Cámara de Concesionarios debe emitir, trimestralmente, un informe dirigido a la Subsecretaría de Política y Gestión Comercial, dentro de los 30 días corridos a la finalización de cada trimestre, con la documentación de las certificaciones de origen extendidas.

2.10 Como resulta de las propias imposiciones de la norma que reglamenta, el certificado de origen derivado no puede ser transferido siendo su exclusivo uso del importador consignado en el mismo, aunque en el Uruguay la petición de su otorgamiento puede ser realizada por los despachantes de aduana. Su adulteración generará las sanciones administrativos y penales correspondientes, sin mayores precisiones respecto de qué disposiciones se aplicarían en caso de verificarse alguna violación a las normas dictadas.

2.11 Además se prevé que la Dirección General de Aduanas remita, en caso de resultar necesario, la documentación respaldante de las operaciones contempladas en la disposición.

2.12 Por otra parte, indica que la habilitación concedida a la Cámara de Concesionarios podrá ser ejercida luego de cumplido el proceso de comunicación por la Secretaria General de la ALADI a los países miembros de la misma. Resulta claro entonces, que el inicio de vigencia de la norma dependerá de la rapidez en que esta información sea cumplida.

2.13 La propia disposición incluye un formulario, que como anexo se agrega, a fin de permitir su adecuación al idioma previsto en el Acuerdo Preferencial de Comercio para su emisión.

Además, se regula que los certificados derivados deberán respetar números correlativos y que pueden ser emitidos en forma digital.

2.14 Más allá de la entrada en vigencia efectiva, sujeta en primer lugar a lo establecido en el art. 12 ya visto, la resolución 669/2021, también obliga a la entidad habilitada a acreditar por ante la misma Secretaría, “ haber cumplimentado un proceso de actualización sobre la normativa vigente en materia de origen y sobre los alcances operativos y técnicos vinculados a la certificación, el que deberá ser realizado en alguna de las entidades actualmente autorizadas a emitir certificados de origen, a elección de la solicitante”  Dependerá, entonces, de la propia Cámara optar por alguna de las alternativas propuestas, la que, en el primer caso,  obligará a un estudio y análisis de las disposiciones vigentes en cada uno de los países miembros en torno a las exigencias de rigor para autenticar origen y los organismos autorizados, o, en el caso restante, vincularse con algunas de las entidades actualmente autorizadas a emitir certificados de origen.

Por otra parte, la misma Secretaría autorizante, debe, con carácter previo al inicio de las actividades, verificar que la Cámara cuente con adecuadas instalaciones y de que dispone de apropiados sistemas operativos para la emisión de estos certificados, cumplido lo cual aquélla dictará una constancia en ese sentido. (art. 15 in fine).

2.15 Finalmente la disposición ordena la comunicación pertinente a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto para que informe a la ALADI, la habilitación otorgada, y que comienza a regir desde el día siguiente a su publicación, esto es el 22 de octubre.

3. Conclusiones y concretos beneficios

3.1 El dictado de la resolución 669/2021 que viene a definir las cuestiones pendientes luego de la adhesión de la Argentina a la decisión CMC 33/2015 modificatoria de la anterior 8/1994. es un decidido paso adelante.

También en ese sentido, su apegado cumplimiento a las exigencias del anexo agregado a aquélla, genera satisfacción, por cuanto ello facilitará su pronta vigencia y rápida aceptación. (ver al respecto y sólo como debida ilustración el art. 5 que contiene los requisitos mínimos que los Certificados Derivados deben reunir, como pej, Entidad Emisora, n* de Certificado, n* de Factura, Cantidad/Volumen, son imitados en el formulario anexo a la resolución en análisis).

3.2 Insistimos en que la Aduana debería limitar el eventual dictado de normas reglamentarias complementarias a aquellos aspectos vinculados con los sistemas informáticos de los usuarios, y las demás formalidades, controles y procedimientos para la solicitud de los certificados derivados y el control respecto de la cantidad de la mercadería incluídas en los certificados derivados.

3.3. También recordamos que, al no haberse aún confeccionado la lista de la mercadería originaria de países con acuerdos Mercosur por la CCM, sólo pueden certificarse las originarias de los Estados Parte, según ACE 18.

3.4 Alertamos además sobre el costo que estos Certificados pueden generar, para no incluir uno nuevo a los ingentes a cargo de los usuarios de las zonas francas. A este respecto, resalto que el precio de los mismos, en el Uruguay, es de 2 U.R. (unidad reajustable) por cada certificado derivado (en enero de este año era de $ 1291,96).

3.5 En diverso orden, indicamos sólo algunos de los concretos beneficios que la implementación local de la resolución 33 genera, que no son otros que los ya vigentes en las áreas similares de los restantes países miembros del Mercosur, y evita de ese modo que productores locales con insumos regionales recurran a esos predios, como ha sucedido en el pasado, y que son :

a) que dichos insumos no pierdan su condición Mercosur,

b) que se puede mejorar el flujo de esos mismos productores por cuanto las mercaderías se encuentran en zonas cercanas y/o vecinas,

c) que se puede aumentar el valor de lo producido localmente y generar en ese caso, empleo directo genuino, posibilitando la radicación de industrias que utilicen esos insumos y que el bien producido pueda ser  posteriormente,  exportado a terceros países,

d) que puede evitar el giro de divisas antes de su efectivo egreso, etc.

3.6 Finalmente y más allá de los aspectos destacados previamente, y de algunas cuestiones que deberían ser aclaradas o ampliadas, no puede sino celebrarse el dictado de una norma que persigue equiparar a las zonas francas nacionales con las regionales y evitar así que actividad local sea destinada a vecinos países, y que permita a la vez, transitar la dirección correcta prevista en la misma ley de creación de las zonas francas, de generar valor agregado local.

Dr. Enrique Bernabé

octubre 2.021