Recientemente la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) publicó el “Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2022: desafíos de la política fiscal para un desarrollo sostenible e inclusivo”.
El documento contiene importantes reflexiones para la política fiscal de la región, por lo cual compartiré algunas de sus principales conclusiones.
1. Introducción al tema
América Latina y el Caribe (ALC) enfrentan una compleja coyuntura económica, que se ha agudizado debido a choques externos que repercuten en el crecimiento y el manejo de la política macroeconómica.
La trayectoria creciente de la inflación refleja el alza de los precios del petróleo y de los alimentos, así como los efectos de las persistentes interrupciones de cadenas de suministro global.
En su más reciente proyección, CEPAL estima un crecimiento promedio regional del 1,8% para 2022.
Este contexto de bajo crecimiento económico y mayor inflación, sumado a las crecientes demandas por atender las necesidades de bienestar, inversión y sostenibilidad ambiental, imponen considerables desafíos al manejo de la política fiscal en la región.
Por un lado, la desaceleración del crecimiento afectaría negativamente la recaudación tributaria.
Por otro, la inflación está presionando las finanzas públicas en el sentido de financiar subsidios y desgravaciones para la compra de productos de la canasta básica y combustibles que limiten la erosión del poder adquisitivo de los hogares, lo que se suma a las crecientes demandas por gasto social e inversión.
2. Propuesta de Política Fiscal
Se propone el diseño de una política fiscal en que se fortalezca la recaudación y se mejore la progresividad de la estructura tributaria, a la vez que se oriente de forma estratégica el gasto público para convertirlo en instrumento de desarrollo y se impulsen fuentes innovadoras de financiamiento ligadas al desarrollo sostenible.
De esta forma, se podría plantear un cambio de paradigma en la política fiscal para impulsar un desarrollo sostenible e inclusivo en la región.
Los desafíos que enfrenta la política fiscal llaman a establecer nuevos pactos sociales y fiscales que den viabilidad a una política fiscal procrecimiento.
Las necesidades de desarrollo de la región, así como la urgencia de avanzar en el logro de los Objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, hacen que esta sea una labor impostergable.
3. Síntesis de los temas tratados
En el capítulo I se examinan las tendencias fiscales observadas en la región durante 2021: destaca el fuerte aumento de los ingresos públicos, en concordancia con la reactivación de la actividad económica, y el retiro progresivo del impulso fiscal en el transcurso del año.
Aunque el nivel del gasto público se redujo, se mantuvo por encima de los niveles observados antes del inicio de la pandemia. Esta combinación de mayores ingresos y menor gasto permitió la reducción de los déficits fiscales y la reducción de la deuda pública aunque de forma moderada.
En el capítulo II se analiza el conjunto de reglas fiscales que se aplicaron en la región, destacándose los mecanismos, como las cláusulas de escape, que los países emplearon para flexibilizar dichas reglas y permitir la expansión fiscal que fue necesaria a fin de hacer frente a la pandemia.
Se aconseja, en el contexto actual, resulta oportuno revisar las reglas fiscales existentes y considerar reformas para crear una institucionalidad fiscal que contribuya a la estabilidad macroeconómica a la superación de choques macroeconómicos y a la protección del gasto social y la inversión pública.
En el capítulo III se estudian los marcos fiscales aplicados a la producción de hidrocarburos y la minería en países de la región. La explotación de recursos naturales no renovables representa una fuente importante de recursos fiscales en algunos de los países. El alza de los precios internacionales en el contexto actual subraya la relevancia de contar con marcos fiscales que permitan que los Estados recauden una proporción justa de la renta económica proveniente de las actividades extractivas de bienes que pertenecen a la nación.
Resulta crucial que los países que cuentan con industrias extractivas tengan la posibilidad de maximizar sus ingresos fiscales provenientes de estas actividades durante esta transición para generar flujos de recursos que permitan financiar el desarrollo sostenible en el futuro.
4. Reflexiones finales del Informe
Finalmente, el informe presenta múltiples reflexiones y recomendaciones.
En primer lugar, dice que los países productores de recursos naturales no renovables en ALC enfrentan un contexto incierto y desafiante para el manejo de la política fiscal y el financiamiento del desarrollo sostenible.
Con miradas puestas en el logro de emisiones netas cero es crucial que los países productores de hidrocarburos y de productos mineros vinculados con el sector energético —como el carbón— adopten marcos fiscales que maximicen sus ingresos fiscales durante esta ventana de tiempo y establezcan mecanismos para proveer flujos de financiamiento para el largo plazo.
A su vez, para los productores de minerales y metales, es oportuno fortalecer los marcos fiscales para responder a cambios en las condiciones del mercado hacia el futuro.
Existen múltiples espacios para mejorar los marcos fiscales, haciéndolos más progresivos y asegurando una captura justa de las rentas económicas derivadas de la actividad extractiva.
En los países en desarrollo, la evidencia apunta a la combinación de varios instrumentos, por ejemplo, una regalía ad valorem con una tasa moderada que garantice ingresos desde el comienzo de la operación, un impuesto sobre las utilidades que garantice ingresos aun cuando el rendimiento obtenido por el explotador minero no exceda el rendimiento normal y una regalía sobre las utilidades o un impuesto a la renta económica de los recursos naturales que permita obtener una porción mayor de las rentas económicas propias de la industria extractiva.
En segundo lugar, se debe tener presente que un régimen fiscal puede afectar de manera distinta a los diferentes segmentos de la industria.
El diseño de instrumentos tributarios aplicados a la industria extractiva debe velar por la equidad vertical entre los distintos segmentos, pero también por la equidad horizontal entre los distintos rubros de la economía.
Las regalías específicas y ad valorem son fundamentalmente regresivas, pues cuanto mayor es la renta económica obtenida, menor es la proporción de ella que se paga al Estado.
La teoría indica que su reemplazo parcial por otros impuestos sobre las utilidades o directamente sobre la renta económica significarían ganancias tanto de eficiencia como de progresividad.
En la región, algunas buenas prácticas en este sentido se encuentran en el caso de México, donde la renta de la explotación de los hidrocarburos se capta principalmente mediante impuestos sobre las utilidades, la mayoría de los cuales tiene un diseño progresivo.
En Chile y el Perú, el impuesto sobre las utilidades se combina con regalías o impuestos especiales basados en las utilidades mineras.
Sobre la base de la experiencia acumulada, se deduce que una opción de política tributaria que permitiría a los países con estructuras regresivas asegurar la captación de una parte de la renta económica sin causar pérdidas de eficiencia consistiría en reemplazar las regalías ad valorem y los demás instrumentos especiales por un impuesto sobre las rentas económicas, cuya base imponible sería la utilidad de la empresa menos una deducción por el rendimiento exigido al capital invertido.
En tercer lugar, es importante considerar algunos aspectos relacionados con la administración tributaria a fin de asegurar una correcta gestión y fiscalización de los tributos de la industria extractiva.
En el documento se señalan las dificultades inherentes a estos tributos, entre las que se destacan la dificultad para que las autoridades fiscalicen los volúmenes de producción y su contenido, el precio de referencia del producto, los costos de producción y las estrategias de elusión como la subcapitalización o fijación del precio de las transferencias.
En definitiva, se dice que el fortalecimiento de los marcos fiscales de los recursos naturales no renovables en la región debe acompañarse del fortalecimiento correspondiente de las autoridades tributarias, procurando seleccionar uno o varios tipos de regalías que sean adecuados para una administración eficiente y eficaz según la capacidad de la autoridad recaudadora de impuestos.
Dr. Alfredo Collosa
julio 2022
