¿Un nuevo paradigma de la Tributación Internacional? La crisis del consenso multilateral y el renovado posicionamiento tributario de la ONU. Los probables escenarios futuros –   Cont. Púb. Pablo Porporatto

1.Introducción: Crisis del consenso multilateral.

El sistema tributario internacional atraviesa una transformación profunda. Desde finales de 2024, el consenso multilateral construido por la OCDE enfrenta un deterioro significativo, marcado por tensiones geopolíticas y el retorno de políticas proteccionistas, particularmente desde Estados Unidos.

El proyecto de dos pilares de la OCDE (Pilar I sobre reasignación de beneficios digitales y Pilar II sobre impuesto mínimo global del 15%) muestra resultados divergentes: el Pilar I enfrenta obstáculos políticos significativos en las negociaciones, mientras el Pilar II avanza técnicamente, pero enfrenta erosión política.

Simultáneamente, la ONU emerge como actor protagónico con su Convención Marco sobre Cooperación Tributaria Internacional, planteando una pregunta fundamental: ¿se desplaza el centro de gravedad fiscal global de la OCDE hacia la ONU?

2. El Pilar I: Obstáculos políticos y proliferación unilateral.

2.1. Objetivo y estado actual.

El Pilar I buscaba reasignar beneficios residuales de grandes multinacionales (ingresos mayores a EUR 20.000 millones, rentabilidad superior al 10%) hacia jurisdicciones de mercado, reconociendo el valor creado por usuarios y consumidores. A cambio, los países eliminarían impuestos digitales unilaterales (DST).

Estado actual: Negociaciones con obstáculos significativos. Aunque en enero de 2025 los Co-presidentes del Marco Inclusivo informaron que el trabajo continúa y se ha hecho progreso en algunos temas, no se ha alcanzado consenso sobre la Convención Multilateral (MLC) ni sobre el Marco de Amount B. Estados Unidos ha manifestado oposición frontal, argumentando discriminación contra empresas tecnológicas norteamericanas. Varios países han mantenido o reintroducido DST ante la ausencia de solución multilateral definitiva.

2.2. Desafíos técnicos de la tributación de la Economía Digital.

Los modelos de negocio digitales rompen supuestos tradicionales de las reglas fiscales vigentes hasta este momento —pensadas para otros modelos de negocio—:

• Nexo insuficiente: La presencia económica sustancial (usuarios activos, datos, efectos de red) no se captura bajo criterios de presencia física o establecimiento permanente (EP) convencional.
• Asignación de beneficios: Reglas de precios de transferencia tradicionales no valoran adecuadamente intangibles únicos (algoritmos, datos, plataformas).
• Valor de datos y usuarios: Los modelos actuales no atribuyen correctamente la contribución del ecosistema digital.
• Capacidad administrativa limitada: Especialmente en países en desarrollo, faltan herramientas para auditar estructuras algorítmicas complejas.

2.3. Algunas posibles propuestas para abordar los disruptivos modelos de negocios digitales.

Ante los obstáculos multilaterales, las posibles reglas unilaterales implementables podrían ser:

1. Nexo económico digital ampliado o presencia económica significativa: Umbrales objetivos (cantidad mínima de usuarios activos, de ingresos digitales, etc.) que establezcan nexo sin presencia física.
2. Asignación híbrida: Combinar fórmulas (basadas en usuarios/ingresos) para actividades estandarizadas con análisis residual para intangibles únicos.
3. EP digital clarificado: Criterios explícitos: servidores con funciones comerciales esenciales, algoritmos que captan demanda sistemáticamente, presencia virtual significativa.
4. Precios de transferencia adaptados: Metodologías específicas para intangibles digitales, safe harbours sectoriales, énfasis en profit split methods.
5. Transparencia reforzada (Digital CbCR Plus): Reportes país por país ampliados con métricas digitales (usuarios por jurisdicción, tipos de ingresos, ubicación de intangibles, ETR ajustado).

2.4. Caso Colombia: PES y riesgo de represalia comercial norteamericana.

A modo de ejemplo resulta interesante mencionar el caso de Colombia que introdujo en el Impuesto a la Renta el concepto de Presencia Económica Significativa (PES) mediante Ley 2277 de 2022, estableciendo nexo fiscal para no residentes que prestan servicios digitales con ingresos anuales superiores a 31.300 UVT (aproximadamente USD 350.000) e interacción sostenida con usuarios colombianos.

Ventajas: Cierra brechas de recaudación, aplica criterios objetivos, se adapta a realidades digitales, busca neutralidad y equidad con negocios que tienen presencia física territorial.

Riesgos: Posible doble imposición, conflictos con tratados bilaterales, complejidad administrativa, y crítico: riesgo de represalia comercial estadounidense.

Cabe mencionar que los Estados Unidos dispone de marcos legales para responder a políticas fiscales que considere discriminatorias:

• Sección 301 del Trade Act de 1974: Permite a la Oficina del Representante Comercial de EE.UU. (USTR) investigar prácticas comerciales extranjeras “injustas, irrazonables o discriminatorias” que perjudiquen el comercio estadounidense, incluyendo medidas fiscales. El USTR puede imponer aranceles compensatorios sobre importaciones específicas del país investigado.
• Precedentes recientes: Entre 2019 y 2021, el USTR inició investigaciones Section 301 contra los DST de Francia, Reino Unido, España, Italia, Austria, India y Turquía. En el caso francés, EE.UU. llegó a anunciar aranceles del 25% sobre productos franceses (posteriormente suspendidos ante negociaciones del Pilar I). Con el cambio de administración en 2025 y el regreso de una postura comercial más agresiva, estos instrumentos han sido reactivados y expandidos.
• Executive Orders sobre tarifas recíprocas: La administración actual ha emitido órdenes ejecutivas que facilitan la imposición de aranceles “recíprocos” o “compensatorios” ante prácticas fiscales extranjeras consideradas adversas a intereses estadounidenses, sin necesidad de completar largos procesos de investigación.
• International Emergency Economic Powers Act (IEEPA): En casos extremos, esta ley otorga al presidente autoridad para imponer sanciones económicas amplias si determina que existe una “emergencia nacional” derivada de amenazas extranjeras.

Contexto regional y europeo: Otros países de América Latina (como Uruguay, por ejemplo) han adoptado o debatido medidas similares (Impuesto a la Renta). En Europa, Francia, Italia y España mantienen DST mientras el Pilar I no entre en vigor. Estas acciones, aunque justificadas por la necesidad de neutralidad y equidad fiscal, implican riesgos de doble imposición y conflictos normativos con las reglas multilaterales en discusión.

Para Colombia y demás países con estas medidas, aunque la PES y otras similares sean formalmente neutrales respecto de los negocios con presencia física en el territorio nacxional, si impactan particularmente en empresas estadounidenses (Google, Meta, Amazon, Netflix), pueden desencadenar investigaciones Section 301 y represalias arancelarias sobre exportaciones clave.

3. El Pilar II: Progreso técnico, pero fragilidad política.

3.1. Marco técnico consolidado

Las Reglas GloBE garantizan tributación mínima del 15% para grupos multinacionales con ingresos superiores a EUR 750 millones, mediante cuatro componentes:

• IIR (Income Inclusion Rule): Matriz aplica impuesto complementario sobre beneficios de filiales extranjeras con tributación menor al 15%.
• UTPR (Undertaxed Profits Rule): Regla subsidiaria cuando jurisdicción de matriz no aplica IIR.
• QDMTT (Qualified Domestic Minimum Top-up Tax): Impuesto mínimo doméstico con prioridad sobre IIR/UTPR.
• STTR (Subject to Tax Rule): Regla en tratados para imposición limitada en fuente sobre pagos intra-grupo insuficientemente gravados.

La OCDE publicó en abril de 2024 el Consolidated Commentary to the Global Anti-Base Erosion Model Rules, proporcionando certeza jurídica sobre interpretación de reglas, safe harbours y transición. En 2025 se han publicado actualizaciones y documentación complementaria.

3.2. Implementación europea exitosa, en principio…

La UE aprobó por unanimidad la Directiva (UE) 2022/2523 en diciembre 2022, estableciendo obligación de transponer IIR y QDMTT con efectividad desde enero 2024, y UTPR desde enero 2025. La mayoría de Estados miembros han completado transposición legislativa y desarrollan reglamentación administrativa.

Implicaciones: Grupos multinacionales con presencia europea deben calcular ETR jurisdiccional bajo metodología GloBE, preparar GloBE Information Return, y revisar estructuras fiscales para asegurar 15% efectivo en cada jurisdicción.

3.3. Erosión Política y Fragmentación

A pesar del progreso técnico, el Pilar II enfrenta tensiones:

• Excepciones G7 (junio 2025): Comunicado contempla “trato diferenciado” para grupos estadounidenses, socavando principio de uniformidad. Si EE.UU. obtiene excepciones, otros países exigirán privilegios similares.
• Demoras legislativas: Jurisdicciones fuera de UE retrasan adopción esperando posición estadounidense definitiva.
• Competencia fiscal persistente: Jurisdicciones tradicionales de baja tributación implementan QDMTT del 15% pero expanden incentivos en áreas no cubiertas (holding regimes, intangibles específicos).
• Impacto limitado para países en desarrollo: Riesgo de que recaudación sea capturada principalmente por países de residencia (IIR) o desarrollados (UTPR), sin beneficio significativo para jurisdicciones de fuente/mercado.

Evaluación crítica: El Pilar II establece piso mínimo efectivo y ha demostrado viabilidad en Europa, pero no resuelve el problema fundamental de asignación de beneficios de los nuevos negocios digitales. A su vez, su complejidad técnica extraordinaria excede capacidad de muchas administraciones tributarias en países en desarrollo.

4. El nuevo protagonismo de la ONU.

4.1. Convención Marco sobre Cooperación Tributaria.

En agosto de 2024, el Comité Ad Hoc de la ONU finalizó el borrador de los Términos de Referencia para negociar una Convención Marco sobre Cooperación Tributaria Internacional. Posteriormente, durante la 79ª sesión de la Asamblea General de la ONU (septiembre-diciembre 2024), estos Términos de Referencia fueron aprobados, respondiendo a demanda histórica de países en desarrollo por representación equitativa en gobernanza fiscal global.

Proceso: El Comité Intergubernamental de Negociación (INC) realizó su sesión organizacional del 3 al 6 de febrero de 2025 con participación de más de 150 países. Las sesiones sustantivas comenzaron posteriormente. Objetivo: completar texto borrador para 2026 y apertura a firma en 2027.

Objetivos:

• Instrumento jurídicamente vinculante y universal.
• Participación plena e igualitaria de todos los países.
• Abordar economía digital, flujos financieros ilícitos, evasión/elusión transfronteriza.
• Fortalecer capacidades de administraciones tributarias.
• Promover transparencia e intercambio de información.

Contenido probable:

• Principios generales (soberanía fiscal, no discriminación, transparencia).
• Mecanismos de cooperación (intercambio de información, asistencia mutua en recaudación, auditorías conjuntas).
• Reglas sustantivas vía Protocolos (asignación de derechos, EP ampliado, precios de transferencia pro-fuente).
• Resolución de disputas (MAP mejorado, arbitraje obligatorio).
• Asistencia técnica financiada.
• Gobernanza: Conferencia de las Partes con voto igualitario.

4.2. Posiciones geopolíticas.

Países en desarrollo (G77, África, LATAM): Apoyo fuerte. Oportunidad histórica para reequilibrar sistema fiscal y capturar más recaudación.

Países desarrollados (OCDE, UE, EE.UU.): Cautela. Preocupación por duplicación, fragmentación, debilitamiento de estándares OCDE, y pérdida de control sobre

5. Escenarios probables.

Ante la situación actual expuesta anteriormente, se plantean los siguientes escenarios futuros:

Escenario 1: Reforzamiento multilateral coordinado (Probabilidad medio-alta)

• Superación de bloqueos en Pilar I mediante diseño simplificado o enfoque focalizado.
• Consolidación de Pilar II con participación estadounidense (con excepciones limitadas y definidas).
• Cooperación OCDE-ONU con división clara de roles.
• Reducción gradual de medidas unilaterales mediante compromisos multilaterales.

Condiciones necesarias: Cambio de postura estadounidense o compromiso intermedio viable, financiamiento adecuado para instituciones multilaterales, voluntad política sostenida.

Escenario 2: Fragmentación ordenada (Probabilidad alta).

• Pilar I con negociaciones prolongadas sin consenso definitivo; proliferación mantenida de DST.
• Pilar II consolidado en Europa/Asia-Pacífico con implementación asimétrica y excepciones bilaterales.
• Convención ONU entra en vigor con ratificación significativa de países en desarrollo y algunos desarrollados.
• Coexistencia de múltiples sistemas (OCDE, ONU, DST nacionales, regímenes regionales).
• Mayor complejidad normativa, pero con mecanismos de coordinación que evitan fragmentación caótica.

Implicaciones: Compliance costs elevados para multinacionales, riesgo moderado de doble imposición, espacio para experimentación nacional, necesidad de sistemas robustos de tax technology.

Escenario 3: Unilateralismo competitivo (Probabilidad medio-baja)

• Colapso del consenso multilateral; abandono formal declarado de dos pilares.
• Proliferación descontrolada de medidas unilaterales sin coordinación.
• Guerra comercial fiscal con retaliaciones arancelarias sistemáticas.
• Convención ONU fracasa por falta de ratificaciones suficientes o recursos.
• Doble imposición generalizada sin mecanismos efectivos de resolución.

Desencadenantes potenciales: Escalada geopolítica severa (conflictos EE.UU.-China-UE), crisis económica global profunda, colapso de liderazgo multilateral en G7/G20.

6. Conclusiones.

El sistema tributario internacional atraviesa transición profunda que requiere reformas fundamentales, considerando que las reglas tributarias actuales resultan insuficientes y hasta incoherentes con el nuevo contexto de los negocios ahora fuertemente digitalizados. El Pilar I enfrenta obstáculos políticos significativos en las negociaciones; el Pilar II avanza técnicamente en Europa, pero enfrenta erosión política. La ONU emerge como foro legítimo y universal, complementando (no reemplazando) el expertise técnico de la OCDE.

Balance crítico:

• El Pilar II establece piso mínimo efectivo, pero no resuelve asignación de beneficios digitales.
• La proliferación de medidas unilaterales refleja urgencia del problema y riesgos de fragmentación.
• La Convención ONU representa oportunidad histórica para gobernanza fiscal inclusiva.
• Necesidad de reglas operativas para economía digital: nexo económico ampliado, asignación híbrida, digital EP clarificado, transparencia reforzada.

Implicaciones para América Latina:

Países como Colombia (PES mediante Ley 2277/2022) y Uruguay por ejemplo que desarrollen respuestas unilaterales ante vacío multilateral, requieren:

• Coordinación regional para aumentar poder de negociación.
• Fortalecimiento de capacidad técnica administrativa.
• Evaluación rigurosa de riesgos de retaliación comercial (especialmente Section 301).
• Participación activa y coordinada en proceso de negociación ONU.
• Implementación estratégica de QDMTT para capturar impuesto mínimo antes que IIR extranjeras.
• Revisión de las implicancias en la red de tratados bilaterales suscriptos.

Escenario más probable:

Fragmentación ordenada con coexistencia de múltiples foros y sistemas (OCDE, ONU, DST nacionales, regímenes regionales), con suficientes mecanismos de coordinación para evitar caos total, pero con mayor complejidad normativa. El desafío central es mantener coherencia normativa básica y evitar “race to the bottom“.

Reflexión final:

El futuro de la cooperación tributaria internacional depende de negociar un nuevo pacto fiscal global que equilibre eficiencia económica, equidad distributiva, soberanía nacional y cooperación multilateral. La legitimidad requiere inclusión; la complejidad tiene límites operativos; la cooperación es mutuamente beneficiosa; la equidad fortalece el sistema a largo plazo.

Las próximas decisiones sobre ratificación de la Convención ONU, implementación completa del Pilar II, posible reformulación simplificada del Pilar I, y resolución de tensiones comerciales (particularmente EE.UU.) determinarán cuál escenario prevalecerá. Los actores tributarios —gobiernos, administraciones tributarias, empresas multinacionales, sociedad civil, academia— tienen responsabilidad compartida en construir un sistema que sea técnicamente sólido, políticamente legítimo, y normativamente justo.

7. Fuentes consultadas y de profundización.

Documentos de la OCDE:

• OECD (2025), Pillar One – Amount A: Progress Report to Ministers, Inclusive Framework on BEPS Statement, OECD Publishing, Paris.
• OECD (2024), Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy – Global Anti-Base Erosion Model Rules (Pillar Two): Consolidated Commentary, OECD Publishing, Paris (Abril 2024).
• OECD (2024), Pillar Two Model Rules: Safe Harbours and Penalty Relief, OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS, OECD Publishing, Paris.
• OECD (2023), Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations 2022, OECD Publishing, Paris.
• OECD (2021), Statement on a Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy, October 2021, OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS.

Documentos G7 y G20:

• G7 Finance Ministers and Central Bank Governors (2025), Statement on Global Minimum Tax and International Tax Cooperation, Stresa, Italy, 28 June 2025.
• G20 Finance Ministers and Central Bank Governors (2024), G20 Rio de Janeiro Communiqué, November 2024.

Documentos de Naciones Unidas:

• United Nations General Assembly (2024), Resolution A/RES/79/XXX: Terms of Reference for an Ad Hoc Intergovernmental Committee to Draft a United Nations Framework Convention on International Tax Cooperation, New York, Septiembre-Diciembre 2024.
• United Nations (2025), Report of the Intergovernmental Negotiating Committee on the Elaboration of a Framework Convention on International Tax Cooperation – Organizational Session, UN Doc. A/AC.XXX/2025/1, February 2025.
• United Nations Committee of Experts on International Cooperation in Tax Matters (2024), United Nations Practical Manual on Transfer Pricing for Developing Countries, UN Publishing, New York.

Normativa Unión Europea:

• Council of the European Union (2022), Council Directive (EU) 2022/2523 on ensuring a global minimum level of taxation for multinational enterprise groups and large-scale domestic groups in the Union, Official Journal of the European Union, L 328/1, 22 December 2022.

European Commission (2024), Report on the implementation of Council Directive (EU) 2022/2523, Brussels, COM(2024)