O acordo entre Mercosul e União Europeia, após quase vinte e cinco anos de negociações, consolida-se como um dos instrumentos mais relevantes da atualidade para a reconfiguração do comércio exterior brasileiro. Em dezembro de 2024, as partes alcançaram um acordo político abrangente e, em 3 de setembro de 2025, a Comissão Europeia apresentou oficialmente ao Conselho as propostas de decisão para assinatura e conclusão do EU-Mercosur Partnership Agreement (EMPA) e de um acordo comercial interino. Paralelamente, líderes políticos têm anunciado a expectativa de assinatura formal ainda em 2025, o que recoloca o tema no centro da agenda econômica e jurídica tanto na Europa quanto na América do Sul.
Do ponto de vista econômico, trata-se de uma das maiores zonas de livre comércio do mundo, abrangendo um mercado superior a 700 milhões de pessoas e uma fatia expressiva do PIB e do fluxo de comércio globais. A União Europeia já é o segundo principal parceiro comercial do Mercosul em bens e um dos principais em serviços, além de se posicionar como maior investidor estrangeiro no bloco, com estoque superior a € 390 bilhões em 2023[1]. Para o Brasil, que responde por cerca de 78% das exportações do Mercosul destinadas ao mercado europeu, o acordo representa uma oportunidade singular de aprofundar sua participação em cadeias globais de valor, diversificar destinos e sofisticar sua pauta exportadora[2].
O desenho jurídico-institucional do acordo também merece atenção. O pilar comercial prevê a eliminação gradual de tarifas sobre aproximadamente 91% das exportações do Mercosul para a União Europeia e 92% das exportações europeias para o Mercosul, combinando liberalização imediata e quotas tarifárias para setores sensíveis[3]. Além dos compromissos tarifários, o texto contempla regras detalhadas sobre barreiras técnicas, medidas sanitárias e fitossanitárias, propriedade intelectual (inclusive indicações geográficas), concorrência, compras públicas, facilitação de comércio e boas práticas regulatórias, configurando um verdadeiro estatuto jurídico da relação econômico-comercial birregional[4].
Para o comércio exterior brasileiro, os ganhos potenciais são relevantes e vão além do tradicional protagonismo do agronegócio. A redução de tarifas e barreiras não tarifárias para bens industriais, como máquinas, equipamentos e, em prazos mais longos, o setor automotivo, tende a favorecer a competitividade de exportações de maior valor agregado. Na esfera de serviços, o acordo abre espaço para maior inserção de empresas brasileiras em segmentos como engenharia, logística, tecnologia da informação e serviços ambientais, fortalecendo a posição do país como fornecedor de soluções, e não apenas de commodities. Tudo isso exigirá planejamento jurídico e contratual adequado, revendo modelos de contratos de distribuição, agência, joint ventures e estruturas societárias com parceiros europeus.
Um elemento central e politicamente sensível é o capítulo de comércio e desenvolvimento sustentável. Nele, as partes assumem compromissos de não promover corrida regulatória para baixo em matéria ambiental e trabalhista com o objetivo de atrair investimentos ou ampliar exportações[5]. O acordo dialoga diretamente com a Regulamentação Europeia sobre Desmatamento (EU Deforestation Regulation)[6], deixando claro que produtos importados sob a nova disciplina continuarão sujeitos às exigências de comprovação de origem “livre de desmatamento”, ao mesmo tempo em que incorpora obrigações específicas de combate ao desmatamento e à exploração ilegal de madeira[7]. Esse desenho cria oportunidades, mas também pressiona o Brasil a aperfeiçoar sistemas de rastreabilidade, licenciamento ambiental e fiscalização, sob pena de ver exportadores privados submetidos a barreiras mais rigorosas.
Justamente nessa interseção entre comércio e sustentabilidade estão alguns dos principais entraves à conclusão do acordo, sobretudo no lado europeu. Organizações não governamentais, acadêmicos e setores agrícolas de Estados-membros sustentam que a intensificação do comércio em carne bovina, soja e outros produtos agropecuários pode agravar o desmatamento e as emissões de gases de efeito estufa, além de expor fragilidades dos próprios mecanismos ambientais da União Europeia. Países como França e Irlanda têm vocalizado preocupações em relação à concorrência de produtos agropecuários do Mercosul, demandando salvaguardas adicionais e cláusulas que imponham aos exportadores estrangeiros padrões equivalentes aos exigidos dos produtores europeus.
Do lado do Mercosul e, em particular, do Brasil, o acordo também enfrenta resistências e dilemas. Em diversos momentos do processo negociador, autoridades brasileiras acusaram a União Europeia de praticar uma espécie de protecionismo verde, por meio da imposição de condicionantes ambientais e regulatórias percebidas como assimétricas. Há ainda preocupações internas de setores industriais quanto à capacidade de competir com produtos e serviços europeus em condições de maior abertura, bem como discussões sobre a necessidade de políticas industriais e tecnológicas que evitem a reprimarização da pauta exportadora. Esses debates mostram que a efetiva implementação dependerá não apenas de aprovação formal, mas também de estratégias domésticas de adaptação produtiva e regulatória.
No plano institucional, o caminho para a plena vigência do acordo é complexo. De um lado, a Comissão Europeia já encaminhou ao Conselho as propostas para assinatura e conclusão do EMPA, além de ter sugerido um regulamento específico para reforçar mecanismos de proteção a agricultores europeus no contexto do acordo. De outro, persiste a discussão sobre a natureza jurídica do instrumento: se acordo misto, exigindo ratificação por todos os parlamentos nacionais da União, ou se parte de seu conteúdo poderia ser aprovado apenas no âmbito das instituições europeias, bem como o risco de bloqueios políticos em parlamentos nacionais sensíveis à agenda ambiental e agropecuária.
No Brasil, a conclusão do acordo demandará a observância do rito constitucional aplicável a tratados internacionais que impactam o comércio exterior. Após a assinatura pelo Poder Executivo, o texto deverá ser submetido ao Congresso Nacional, que o apreciará na forma de decreto legislativo, para posterior promulgação presidencial e incorporação ao ordenamento jurídico interno. Paralelamente, será necessário adequar legislações infraconstitucionais em temas como barreiras técnicas, defesa comercial, propriedade intelectual, compras públicas e proteção de dados, bem como construir capacidade institucional em órgãos como Receita Federal, MAPA, Ibama e agências reguladoras, a fim de garantir cumprimento eficaz das obrigações assumidas[8].
Os próximos passos, portanto, combinam forte componente político-diplomático com desafios técnicos e jurídicos sofisticados. A anunciada intenção de assinatura do acordo ainda em 2025, durante cúpula de chefes de Estado do Mercosul, reforça a aposta do governo brasileiro em usar o instrumento como plataforma para reindustrialização verde, agregação de valor às cadeias agroindustriais e diversificação de parcerias em um contexto de tensões geopolíticas e disputas comerciais entre grandes potências. Ao mesmo tempo, a consolidação de salvaguardas ambientais críveis e de mecanismos de monitoramento e participação social será fundamental para conferir legitimidade interna ao acordo e reduzir riscos de questionamentos em foros internacionais.
Por fim, cabe destacar que o acordo Mercosul–União Europeia dialoga diretamente com princípios constitucionais que regem as relações internacionais do Brasil, como a busca pela integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina (art. 4º, parágrafo único, da Constituição Federal) e a defesa do multilateralismo e da solução pacífica de controvérsias. Na prática, porém, sua efetividade dependerá da capacidade de o país transformar oportunidades em ganhos concretos para empresas e trabalhadores. Nesse cenário, a comunidade jurídica terá papel central na interpretação das cláusulas do acordo, na estruturação de contratos e operações internacionais, na resolução de litígios e na construção de soluções regulatórias que conciliem competitividade, segurança jurídica e sustentabilidade. O acompanhamento atento das etapas de assinatura, ratificação e implementação do acordo será, portanto, indispensável para qualquer profissional que atue ou pretenda atuar com o comércio exterior no Brasil.
Ad. Camilla Beyersdorff Lucchiari
[1] EUROPEAN COMMISSION. EU-Mercosur agreement. Brussels: European Commission, 2025. Disponível em: <https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions/mercosur/eu-mercosur-agreement_en\>. Acesso em: 1 dez. 2025.
[2] COSTA, Mariana Fleischhauer Corrêa da; REGAZZONI, Pietro. Unlocking the economic and geopolitical potential of the EU-Mercosur trade deal. Cologne: FGV Europe, 2025. Disponível em: <https://www.fgveurope.de/wp-content/uploads/2025/08/UNLOCKING-THE-ECONOMIC-AND-GEOPOLITICAL-POTENTIAL-OF-THE-EU-MERCOSUR-TRADE-DEAL.pdf\>. Acesso em: 1 dez. 2025.
[3] Ibid.
[4] EUROPEAN COMMISSION. Factsheet EU-Mercosur: key facts about the agreement. Brussels: European Commission, 2024. Disponível em: <https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/attachment/881527/Factsheet%20EU-Mercosur%20on%20Key%20facts%20about%20the%20agreement.pdf\>. Acesso em: 1 dez. 2025.
[5] INTERNATIONAL INSTITUTE FOR SUSTAINABILITY – IIS. European Union-Mercosur Trade Agreement: solution for trade-related habitat loss in Brazil? Policy Brief. Rio de Janeiro: IIS, 2022. Disponível em: <https://www.iis-rio.org/wp-content/uploads/2022/05/Policy-Brief-EMTA-IIS.pdf\>. Acesso em: 2 dez. 2025.
[6] EUROPEAN UNION. Regulation (EU) 2023/1115 of the European Parliament and of the Council of 31 May 2023 on the making available on the Union market and the export from the Union of certain commodities and products associated with deforestation and forest degradation and repealing Regulation (EU) No 995/2010. Brussels, 2023. Disponível em: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A32023R1115\>. Acesso em: 2 dez. 2025.
[7] EUROPEAN COMMISSION. Factsheet: EU-Mercosur partnership agreement – Trade and sustainable development. Brussels: European Commission, [2024]. Disponível em: <https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions/mercosur/eu-mercosur-agreement/factsheet-eu-mercosur-partnership-agreement-trade-and-sustainable-development_en\>. Acesso em: 3 dez. 2025.
[8] BRASIL. Presidency of the Republic. Brazil’s Federal Government releases full text of partnership agreement between Mercosur and the European Union. Brasília, 10 dez. 2024. Disponível em: <https://www.gov.br/planalto/en/latest-news/2024/12/brazil2019s-federal-government-releases-full-text-of-partnership-agreement-between-mercosur-and-the-european-union\>. Acesso em: 3 dez. 2025.
En español – traducción Google
Acuerdo Mercosur-Unión Europea: Desafíos para su Conclusión y Perspectivas para Brasil en el Comercio Internacional
El acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea, tras casi veinticinco años de negociaciones, se consolida como uno de los instrumentos más relevantes para la reconfiguración del comercio exterior brasileño. En diciembre de 2024, las partes alcanzaron un acuerdo político integral y, el 3 de septiembre de 2025, la Comisión Europea presentó oficialmente al Consejo las propuestas de decisión sobre la firma y celebración del Acuerdo de Asociación UE-Mercosur (APEM) y un acuerdo comercial provisional. Paralelamente, los líderes políticos han anunciado la previsión de una firma formal aún en 2025, lo que vuelve a situar el tema en el centro de la agenda económica y jurídica tanto en Europa como en Sudamérica.
Desde una perspectiva económica, esta es una de las zonas de libre comercio más grandes del mundo, abarcando un mercado de más de 700 millones de personas y una parte significativa del PIB y los flujos comerciales globales. La Unión Europea ya es el segundo mayor socio comercial del Mercosur en bienes y uno de sus principales socios en servicios, además de ser el mayor inversor extranjero en el bloque, con un stock superior a los 390 000 millones de euros en 2023 . Para Brasil, que representa aproximadamente el 78 % de las exportaciones del Mercosur al mercado europeo, el acuerdo representa una oportunidad única para profundizar su participación en las cadenas de valor globales, diversificar destinos y perfeccionar su cartera de exportaciones².
El diseño legal e institucional del acuerdo también merece atención. El pilar comercial prevé la eliminación gradual de aranceles sobre aproximadamente el 91% de las exportaciones del Mercosur a la Unión Europea y el 92% de las exportaciones europeas al Mercosur, combinando la liberalización inmediata y contingentes arancelarios para sectores sensibles.<sup>3</sup> Además de los compromisos arancelarios, el texto incluye normas detalladas sobre obstáculos técnicos, medidas sanitarias y fitosanitarias, propiedad intelectual (incluidas las indicaciones geográficas), competencia, contratación pública, facilitación del comercio y buenas prácticas regulatorias, configurando un verdadero marco legal para la relación económica y comercial birregional4.
Para el comercio exterior brasileño, las ganancias potenciales son significativas y trascienden el liderazgo tradicional de la agroindustria. La reducción de aranceles y barreras no arancelarias para bienes industriales, como maquinaria, equipos y, a largo plazo, el sector automotriz, tiende a favorecer la competitividad de las exportaciones con mayor valor agregado. En el sector servicios, el acuerdo abre espacio para una mayor inserción de empresas brasileñas en segmentos como ingeniería, logística, tecnologías de la información y servicios ambientales, fortaleciendo la posición del país como proveedor de soluciones, y no solo de materias primas. Todo esto requerirá una planificación legal y contractual adecuada, revisando los modelos de distribución, representación, empresas conjuntas y estructuras corporativas con socios europeos.
Un elemento central y políticamente sensible es el capítulo sobre comercio y desarrollo sostenible. En él, las partes se comprometen a no promover una competencia regulatoria a la baja en materia ambiental y laboral con el objetivo de atraer inversiones o expandir las exportaciones.<sup>5</sup> El acuerdo aborda directamente el Reglamento Europeo sobre Deforestación (Reglamento de la UE sobre Deforestación),<sup>6</sup> dejando claro que los productos importados bajo la nueva disciplina seguirán sujetos a requisitos de prueba de origen “libre de deforestación”, a la vez que incorpora obligaciones específicas para combatir la deforestación y la tala ilegal.<sup>7</sup> Este diseño crea oportunidades, pero también presiona a Brasil para que mejore los sistemas de trazabilidad, el licenciamiento ambiental y la supervisión, so pena de ver a los exportadores privados sujetos a barreras más estrictas.
Es precisamente en esta intersección entre comercio y sostenibilidad donde se encuentran algunos de los principales obstáculos para la conclusión del acuerdo, especialmente del lado europeo. Organizaciones no gubernamentales, académicos y sectores agrícolas de los Estados miembros argumentan que la intensificación del comercio de carne de vacuno, soja y otros productos agrícolas podría agravar la deforestación y las emisiones de gases de efecto invernadero, además de exponer las debilidades de los propios mecanismos ambientales de la Unión Europea. Países como Francia e Irlanda han expresado su preocupación por la competencia de los productos agrícolas del Mercosur, exigiendo salvaguardias adicionales y cláusulas que impongan a los exportadores extranjeros estándares equivalentes a los exigidos a los productores europeos.
Del lado del Mercosur, y en particular del lado brasileño, el acuerdo también enfrenta resistencias y dilemas. En varios momentos del proceso de negociación, las autoridades brasileñas han acusado a la Unión Europea de practicar una especie de proteccionismo verde, mediante la imposición de condiciones ambientales y regulatorias percibidas como asimétricas. También existen preocupaciones internas de los sectores industriales sobre la capacidad de competir con productos y servicios.
Los europeos se encuentran en un contexto de mayor apertura, así como de debates sobre la necesidad de políticas industriales y tecnológicas que eviten la reprimarización de la agenda exportadora. Estos debates demuestran que una implementación efectiva dependerá no solo de la aprobación formal, sino también de estrategias nacionales de adaptación productiva y regulatoria.
A nivel institucional, el camino hacia la plena implementación del acuerdo es complejo. Por un lado, la Comisión Europea ya ha remitido al Consejo las propuestas para la firma y celebración del Acuerdo de Asociación Económica y Monetaria (APEM), además de sugerir un reglamento específico para reforzar los mecanismos de protección de los agricultores europeos en el contexto del acuerdo. Por otro lado, persiste el debate sobre la naturaleza jurídica del instrumento: si se trata de un acuerdo mixto, que requiere la ratificación de todos los parlamentos nacionales de la Unión, o si parte de su contenido podría aprobarse únicamente en el marco de las instituciones europeas, así como el riesgo de bloqueos políticos en los parlamentos nacionales sensibles a la agenda ambiental y agrícola
En Brasil, la celebración del acuerdo requerirá el cumplimiento del procedimiento constitucional aplicable a los tratados internacionales que afectan al comercio exterior. Tras la firma del Poder Ejecutivo, el texto deberá presentarse al Congreso Nacional, que lo considerará mediante decreto legislativo para su posterior promulgación presidencial e incorporación al ordenamiento jurídico nacional. Simultáneamente, será necesario adaptar la legislación subconstitucional en temas como barreras técnicas, defensa comercial, propiedad intelectual, contratación pública y protección de datos, así como fortalecer la capacidad institucional de organismos como la Secretaría de Ingresos Federales (SRF), el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento (MAPA), el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (IBAMA) y los organismos reguladores, a fin de garantizar el cumplimiento efectivo de las obligaciones asumidas.<sup>8</sup>
Los próximos pasos, por lo tanto, combinan un fuerte componente político-diplomático con sofisticados desafíos técnicos y legales. La intención anunciada de firmar el acuerdo en 2025, durante la cumbre de Jefes de Estado del Mercosur, refuerza el compromiso del gobierno brasileño de utilizar el instrumento como plataforma para la reindustrialización verde, la valorización de las cadenas agroindustriales y la diversificación de las alianzas en un contexto de tensiones geopolíticas y disputas comerciales entre las principales potencias. Al mismo tiempo, la consolidación de salvaguardas ambientales creíbles y mecanismos de monitoreo y participación social será fundamental para conferir legitimidad interna al acuerdo y reducir el riesgo de impugnaciones en foros internacionales.
Finalmente, cabe destacar que el acuerdo Mercosur-Unión Europea se vincula directamente con los principios constitucionales que rigen las relaciones internacionales de Brasil, como la búsqueda de la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina (artículo 4, párrafo único, de la Constitución Federal) y la defensa del multilateralismo y la resolución pacífica de controversias. En la práctica, sin embargo, su eficacia dependerá de la capacidad del país para transformar las oportunidades en beneficios concretos para las empresas y los trabajadores. En este escenario, la comunidad jurídica desempeñará un papel central en la interpretación de las cláusulas del acuerdo, la estructuración de contratos y operaciones internacionales, la resolución de controversias y la creación de soluciones regulatorias que concilien la competitividad, la seguridad jurídica y la sostenibilidad.
Por lo tanto, el seguimiento cercano de las etapas de firma, ratificación e implementación del acuerdo será indispensable para cualquier profesional que trabaje o pretenda trabajar con el comercio exterior en Brasil.
