El anuncio de reforma del Código Aduanero y la coherencia del sistema sancionatorio: por qué la multa aduanera no puede seguir pagándose a valor histórico – Dr. Pablo S. Borgna
- Una buena noticia para el derecho aduanero y una oportunidad para corregir un desbalance histórico
El anuncio formulado por el Sr. Presidente en la apertura de las Sesiones Ordinarias Nº 144 del Congreso de la Nación, en cuanto anticipa una futura reforma del Código Aduanero, abre un debate institucional relevante. No se trata simplemente de actualizar disposiciones aisladas, sino de revisar —con una mirada sistémica— aquellos puntos en los que el régimen vigente ha perdido coherencia económica.
El Código Aduanero, vigente desde 1982, fue concebido con plena conciencia del fenómeno inflacionario. Asimismo, se estructuró sobre la lógica del principio del despacho en confianza: el sistema admite la selectividad del control, pero la contracara de esa técnica son sanciones eficaces que permitan corregir desvíos cuando el administrado incumple. En ese esquema, la multa cumple una función central como instrumento de prevención y reafirmación del orden jurídico.
No es casual, entonces, que en su redacción originaria el Código contemplara un mecanismo de actualización (vgrs. art. 926 del CA), destinado a evitar que la sanción pecuniaria sufriera un desfasaje en términos reales. El legislador comprendía que una multa que pierde poder adquisitivo con el paso del tiempo erosiona su función preventiva y debilita la coherencia del sistema sancionatorio.
Ese esquema fue alterado con la sanción de la Ley 23.928 (1991). Su art. 10 prohibió toda forma de indexación o actualización monetaria y dejó sin operatividad el art. 926 del Código Aduanero. A partir de entonces, la multa quedó fijada en términos nominales, sin un mecanismo legal de preservación automática de su valor real.
Durante el período de convertibilidad, la estabilidad nominal y la equivalencia peso/dólar neutralizaron, en términos prácticos, el impacto de esa modificación. La ausencia de actualización no generaba distorsiones relevantes porque el propio contexto macroeconómico garantizaba la preservación del valor real.
Ese equilibrio circunstancial se rompe en 2002.
Con la salida de la convertibilidad, la inflación sostenida vuelve determinante la preservación del valor real de las sanciones pecuniarias.
Sin embargo, el régimen infraccional aduanero no fue readecuado a esta nueva realidad. Las multas permanecen ancladas en montos nominales en pesos, sin un mecanismo general que garantice su equivalencia económica efectiva hasta el momento del pago.
En otras palabras: el Código no perdió vigencia normativa; perdió equilibrio económico. Y es precisamente allí donde la reforma anunciada se presenta como una oportunidad para corregir ese desbalance histórico.
- El régimen vigente de la multa infraccional: nominalismo y diferimiento de intereses
El régimen actual de la multa por infracciones aduaneras descansa sobre dos premisas normativas que, combinadas en un contexto inflacionario, generan efectos económicos relevantes: “a) la sanción se fija en montos nominales en pesos, sin mecanismo general de actualización” y “b) los intereses previstos en el art. 924 del Código Aduanero comienzan a devengarse recién desde que queda firme la resolución que impone la infracción”.
Ello implica que durante todo el trámite administrativo y judicial —que puede extenderse varios años— la multa no genera accesorios y permanece anclada en términos nominales.
En un contexto de estabilidad monetaria, ese diseño no producía distorsiones sustanciales. Sin embargo, bajo inflación, el diferimiento del devengamiento de intereses sumado a la ausencia de actualización provoca una reducción progresiva del valor real de la sanción.
El sistema no sólo carece de mecanismo de preservación, sino que además difiere la generación de accesorios hasta la firmeza.
La consecuencia es una asimetría económica que no fue diseñada deliberadamente, pero que opera en la práctica.
- La depreciación de la pena y la asimetría intertemporal de la sanción
En 2017 señalé que en materia de infracciones aduaneras se producía un fenómeno de depreciación de la pena tras el largo proceso recursivo (Edit. Abeledo Perrot, Rev. JA, 2017-II, 05/04/2017).
El análisis entonces se centraba en la duración del procedimiento y su impacto sobre la eficacia real de la sanción.
Hoy el fenómeno puede formularse en términos más estructurales: el régimen vigente genera una verdadera asimetría intertemporal de la sanción. La equivalencia entre la infracción y su consecuencia no se define en términos reales al momento del hecho, sino que queda condicionada por el contexto inflacionario y por la duración del proceso.
En el derecho administrativo sancionador —que comparte principios con el derecho penal— la proporcionalidad resulta muy importante.
Una sanción cuya intensidad económica se reduce significativamente con el transcurso del tiempo pierde buena parte de su función preventiva general.
- El incentivo estructural a la alta litigiosidad
Cuando el paso del tiempo reduce el valor real de la sanción, el tiempo deja de ser neutro desde el punto de vista económico.
Ello no implica presumir conductas abusivas ni cuestionar el ejercicio legítimo del derecho de defensa. Significa reconocer que un sistema sancionatorio no debe estructurarse de modo tal que el contexto inflacionario altere la intensidad efectiva de la consecuencia jurídica.
En términos institucionales, el diseño vigente puede generar un incentivo estructural a la litigiosidad prolongada. El fenómeno no es subjetivo, sino sistémico: la variable económica se incorpora, de hecho, a la ecuación del conflicto.
En un contexto en el que el debate público y legislativo viene señalando la necesidad de racionalizar el funcionamiento del Estado, reducir litigiosidad innecesaria y dotar de mayor eficiencia al sistema jurídico-administrativo, este punto adquiere particular relevancia. Un régimen sancionatorio que preserve la equivalencia real de la multa contribuye no sólo a fortalecer su función preventiva, sino también a desalentar controversias cuya extensión temporal termina alterando el equilibrio económico de la sanción.
Un sistema coherente debería procurar que la multa conserve su intensidad real con independencia de la duración del trámite.
- Reformas posteriores: intervenciones múltiples, pero sin corregir el núcleo del desequilibrio
Desde la salida de la convertibilidad en 2002, el Código Aduanero fue objeto de diversas reformas parciales que impactaron en aspectos relevantes del régimen. A título meramente ilustrativo pueden mencionarse las leyes 25.603, 25.986, 27.430, 27.467 y los Decretos 70/2023 y 41/2026, entre otras.
Las modificaciones alcanzaron materias tales como procedimientos, competencias, técnicas de gestión, institutos recursivos y herramientas operativas del sistema aduanero. En algunos casos, se introdujeron cambios significativos en la arquitectura procesal o en la distribución de funciones administrativas.
Sin embargo, en ninguna de esas intervenciones se abordó de manera directa el problema de la depreciación real de la multa administrativa.
El régimen fue objeto de ajustes sucesivos, pero el corazón económico del sistema sancionatorio —esto es, la preservación del valor real de la sanción pecuniaria— permaneció inalterado.
En términos sistémicos, puede afirmarse que el Código fue modernizado en diversos aspectos funcionales, pero quedó pendiente la reconfiguración de su equilibrio económico tras la ruptura de 2002. El sistema fue reformado en la periferia, pero no en su núcleo.
Esta omisión resulta particularmente significativa si se tiene en cuenta que la inflación sostenida no fue un fenómeno episódico, sino una variable estructural de la economía argentina durante más de dos décadas.
La reforma anunciada ofrece, por ello, una oportunidad singular: asumir explícitamente el problema que las reformas previas eludieron y completar el proceso de adecuación normativa que el régimen sancionatorio quedó debiendo desde la salida de la convertibilidad.
- Un contraste elocuente: unidades móviles en otros regímenes sancionatorios
La utilización de unidades de valor móvil para preservar la equivalencia real de las sanciones no es ajena al derecho administrativo sancionador.
En diversos ámbitos regulatorios, el legislador ha adoptado técnicas que evitan que el paso del tiempo vacíe de contenido económico la pena. Un ejemplo cotidiano lo constituyen las multas de tránsito, que suelen expresarse en unidades referenciadas a parámetros actualizables, garantizando que la sanción conserve su intensidad real con independencia de la inflación.
El contraste no se invoca como argumento retórico, sino como evidencia técnica: la “unidad móvil” no es incompatible con el principio de legalidad ni con la estructura del derecho sancionador. Por el contrario, constituye una herramienta normativa orientada a preservar proporcionalidad, eficacia y coherencia sistémica.
En el propio ámbito aduanero, además, el Código reconoce que las infracciones integran el universo del derecho contravencional (art. 892 del CA), compartiendo principios estructurales con otras formas de potestad punitiva administrativa. Si el Código ya admite una unidad móvil en materia recursiva (art. 1024 del CA) y si otros regímenes contravencionales utilizan con naturalidad parámetros actualizables —como ocurre paradigmáticamente con las multas de tránsito—, no se advierten obstáculos dogmáticos para discutir la incorporación de una técnica similar en el núcleo del régimen infraccional aduanero.
La cuestión, entonces, no es de viabilidad jurídica, sino de decisión legislativa.
- El propio Código ya admite la lógica de actualización: el art. 1024 del CA (DNU 70/2023)
Un dato particularmente significativo es que la lógica de preservación de equivalencia económica ya fue incorporada al propio Código Aduanero.
El art. 150 del Decreto 70/2023 sustituyó el art. 1024 del Código e introdujo la Unidad de Valor Adquisitivo (UVA) como parámetro para determinar la procedencia del recurso. Es decir, el legislador reconoció expresamente que ciertas magnitudes económicas no pueden permanecer ancladas en valores nominales fijos sin generar distorsiones.
La utilización de la UVA supone admitir que, en contextos inflacionarios, la equivalencia real debe preservarse mediante unidades móviles o mecanismos objetivos de actualización.
Sin embargo, esa misma lógica no fue trasladada al núcleo del régimen sancionatorio. Mientras los umbrales recursivos se expresan en una unidad que mantiene su valor real, la multa infraccional continúa fijada en términos nominales, expuesta a la erosión inflacionaria y al efecto del tiempo procesal.
La asimetría es evidente. Se protege la equivalencia económica del acceso al recurso, pero no la de la sanción misma. El sistema reconoce la necesidad de actualización en el plano procesal, pero la omite en el corazón económico del régimen.
Si la reforma anunciada aspira a restablecer coherencia y racionalidad sistémica, este punto debería ser abordado como una prioridad. No se trata de introducir una técnica ajena al sistema, sino de extender de manera consistente una herramienta que el propio legislador ya consideró válida.
- El síntoma paralelo en materia penal: art. 947, art. 953 y el precedente “Marín Ordóñez” (expediente n° 5287/2024)
La problemática de la desactualización también se manifestó en el ámbito penal aduanero.
En el precedente “Marín Ordóñez” (Juzgado Federal Nº 2 de Tucumán, sentencia del 16/04/2025) se aplicó el mecanismo previsto en el art. 953 del Código Aduanero para actualizar el límite monetario del art. 947.
El fallo destacó que la falta de actualización del umbral objetivo de punibilidad generaba criminalización de conductas de escasa significación económica y producía una sobrecarga innecesaria del sistema judicial. El propio juzgado efectuó el cálculo acumulativo conforme IPIM, llevando el monto originario de $500.000 a más de $14 millones.
Más allá de la discusión técnica sobre la operatividad del art. 953 frente a la Ley 23.928, el precedente pone de relieve un dato central: la inflación altera la racionalidad del sistema cuando no existen mecanismos de preservación real.
Ese mismo fenómeno, trasladado al plano infraccional, produce la depreciación de la multa administrativa.
- Legalidad, desindexación y técnica legislativa
La Ley 23.928 dejó sin operatividad el art. 926 del Código Aduanero al prohibir la indexación generalizada. Sin embargo, ello no impide que el legislador, en ejercicio de su potestad normativa, establezca válidamente mecanismos de actualización hacia el futuro.
La utilización de unidades móviles o de parámetros objetivos no vulnera el principio de legalidad, siempre que la determinación normativa sea clara, previa y general.
No se trata de “repotenciar” retroactivamente sanciones, sino de diseñar un sistema que preserve la equivalencia económica real desde su configuración legal.
La experiencia del propio Código —art. 1024 (UVA)— demuestra que la técnica es jurídicamente viable.
- Conclusión: restituir equilibrio como condición de coherencia
La reforma anunciada del Código Aduanero constituye una oportunidad histórica para corregir desajustes acumulados desde la salida de la convertibilidad.
El problema no es la severidad nominal de la multa, sino su pérdida de equivalencia económica real.
El Código no perdió vigencia normativa; perdió equilibrio económico.
Restituir ese equilibrio no implica alterar su esencia ni debilitar garantías. Implica fortalecer la coherencia del sistema sancionatorio, preservar su función preventiva y evitar que la inflación sea, en los hechos, el factor que determine la intensidad real de la pena.
Dr. Pablo Sebastián Borgna.
Autor: Especialista en Derecho Aduanero (ECAE – PTN) y en Gestión Aduanera (UNLaM). Investigador (ECAE – PTN). Director de la Especialización en Gestión y Régimen Legal Aduanero de la Universidad de la Cámara Argentina de Comercio (UCAECE). Miembro activo de la Asociación Argentina de Estudios Fiscales (AAEF), miembro adherente del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros (IAEA) y miembro del Instituto de Derecho Aduanero del Colegio Público de la Abogacía de la Capital Federal.
Las opiniones vertidas en el presente trabajo son de carácter estrictamente personal y no representan ni comprometen la posición de las instituciones con las que el autor mantiene o haya mantenido vinculación profesional o académica.
