Las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación – ¿Barrera para-arancelaria? – Por Dra. Ana Julia Gottifredi

LAS DECLARACIONES JURADAS ANTICIPADAS DE IMPORTACIÓN
¿Barrera para-arancelaria?

Por Dra. Ana Julia Gottifredi

• Introducción: Declaración Jurada Anticipada de Importación

El 5 de enero de 2012 mediante el dictado de la Resolución 3252/2012 y su complementaria 3255/2012 la Administración Federal de Ingresos Públicos ha establecido un procedimiento por medio del cual todos los importadores del país deben, como requisito previo a concertar cualquier compra de mercaderías en el extranjero, producir una Declaración Jurada Anticipada de Importación a través del Sistema Informático María consignando todos los datos relativos a la destinación de importación a consumo, sujeta a requerimientos informativos de la Administración Pública, como así también de los Organismos adherentes al Régimen.-
Registrada la Declaración Jurada Anticipada de Importación, conforme se desprende de la Resolución 3252/2012 si en el plazo mínimo de 72 horas hábiles alguno de los organismos adherentes al Régimen realiza alguna observación con respecto a la misma, el Art. 4 establece que serán los Organismos quienes comunicarán a los importadores a través del servicio Mis Operaciones Aduaneras (MOA), ‘’las novedades producidas y, en su caso, las circunstancias que motivan las observaciones formuladas así como el Organismo ante el cual deberán comparecer a los fines de su regularización, de corresponder’’.

• Análisis de las Resoluciones 3252 y 3255 del 2012 – Los fines y objetivos del Régimen

De la lectura de las normas referidas y sus fundamentos se desprende que el fin perseguido parecería ser meramente informativo y estadístico, creando para ello en consecuencia un mecanismo de comunicación entre los distintos organismos del Estado, con el fin de elaborar análisis estadísticos tendientes a “optimizar la eficiencia y eficacia de la gestión gubernamental” con “…una mayor articulación entre dichas áreas, potenciando los resultados de la fiscalización integral…”.
Es decir que de los propios considerandos de las Resoluciones resulta que el objetivo principal del sistema implementado es de carácter informativo y estadístico y a fin de lograrlo, se instauró un sistema de control previo a la concertación de las operaciones de importación al exigir que todos los importadores, previamente a la Orden de compra o Nota de Pedido, informen a la AFIP y a los Organismos adheridos al Régimen, todo lo relativo a la misma a través de una declaración jurada la cual puede ser aprobada sin más, u observada paralizando en consecuencia la continuación de la tramitación del proceso de importación hasta tanto no se regularice la situación.
Así, para lograr el objetivo ‘’estadístico’’, la Administración Pública fundó su accionar en: ‘’Que en lo atinente al ámbito del MERCOSUR, la Decisión Nº 50/04, receptada por nuestro país por la Resolución General Nº 2090, prevé, en el punto 2º del Artículo 3º del Capítulo II – Declaración de Llegada, la declaración anticipada de entrada: “… 2. Toda mercadería introducida al territorio aduanero del MERCOSUR, deberá ser presentada a la autoridad aduanera por medio de la declaración de llegada inmediatamente a su arribo. No obstante, la presentación de la declaración de llegada o las informaciones que constituyan dicha declaración podrán ser exigidas con carácter previo a la introducción de la mercadería al territorio aduanero del MERCOSUR.”. Asimismo, el punto 3º del mismo artículo estipula que: “… la declaración de llegada se efectuará mediante sistemas informáticos que permitan la transmisión y el procesamiento inmediato de datos…”.
En primer lugar, cabe aclarar que ‘’declaración de llegada’’ no es sinónimo de ‘’tramitación de la Declaración Jurada Anticipada de Importación’’, por lo tanto no parece acertado pretender justificar la implementación del Régimen basándose en la Resolución Nº 2090/2006.
Ello, porque mientras el Art. 1 del Capítulo II de la Resolución 2090 considera ‘declaración de llegada’ a ‘’… la información suministrada a la autoridad aduanera de los datos relativos al medio de transporte, a las cargas y a la mercadería transportada, contenidos en los documentos de transporte, efectuada por el transportista, o por quien resulte responsable de dicha gestión”, en el régimen de las DJAI lo que pretende la norma es que se declare una “intención futura” de compra. Es decir, la Declaración de llegada regulada en el Art. 1 del Capítulo II de la Resolución 2090, la compra ya se efectuó, por cuanto de ningún otro modo podría haberse generado un documento de transporte consignado a favor de un importador, el cual es un título de crédito.
Ahora bien, el Art. 2 de la Resolución 3252/2012 dispone: ‘’Los sujetos referidos en el Articulo 1º deberán, en forma previa a la emisión de la Nota de Pedido, Orden de Compra o documento similar utilizado para concertar sus operaciones de compras en el exterior, producir la información que se indica en el micrositio ‘’DECLARACIÓN JURADA ANTICIPADA DE IMPORTACIÓN (DJAI)… ‘’
En consecuencia, se advierte que la ‘’declaración de llegada’’ (sea ésta requerida con carácter previo a la introducción de la mercadería en territorio aduanero nacional o requerida inmediatamente luego de su arribo), refiere a la comprobación de una situación representada por el hecho de que la mercadería está comprada, embarcada o en destino final. Lo que persigue esta norma con la llamada ‘’declaración de llegada’’ es un mayor control aduanero de las mercaderías que ingresan y que es, ni más ni menos, el llamado ‘’Manifiesto de Importación’’.
Dicho documento es el que se genera cuando el transportista o su representante declaran ante la Aduana la llegada de un buque con contenedores los cuales transportan mercadería, tal como lo exige el Código Aduanero en su Sección III Título I y siguientes, como así también la Resolución 4289/95 (concordantes y siguientes) que reglamentan la forma en la cual se registra y presenta el manifiesto, regulado incluso ésta obligación tanto en importación como en exportación y a su vez para cada vía, sea acuática, aérea, terrestre y demás.
Pero, una situación considerablemente distinta es la que se plantea en torno a la tramitación de la DJAI. Lo que allí debe declararse es una intención de compra en el exterior, indicándose el nombre del vendedor, el tipo de mercadería que se pretende importar, el valor FOB de la misma, las cantidades, etc.- Es decir, en el sistema implementado no hay mercadería comprada, no hay factura, no hay documento de transporte, no hay un control aduanero que pueda efectuar el servicio aduanero.
La DJAI es la manifestación de una intención de compra, intención que debe comunicarse a la AFIP y a los Organismos adherentes para que estos hagan o no sus observaciones, que conforme a la propia norma que le dio origen nunca puede implicar otra cosa más que la elaboración de informes estadísticos generales del flujo comercial del país.
En ese sentido, se advierte que mientras que la «declaración de llegada» regulada en la Resolución 2090 apunta a efectuar un control aduanero más riguroso sobre mercadería comprada y prontamente a ingresar al territorio argentino, la ‘’Declaración Jurada Anticipada de Importación’’, apunta a elaborar informes sobre lo que se pretende ingresar al país.
En consecuencia, las DJAI no pueden asimilarse o pretender sustituir o reemplazar a una verdadera “declaración de llegada” por el simple hecho de que las mismas (manifiestos) ya fueron reglamentadas, están vigentes, se cumplen y son propias de la operativa aduanera incluso antes de la existencia del derecho aduanero codificado como lo conocemos hoy.
Siendo entonces que la implementación del Régimen parecería ser meramente informativo y estadístico cabe hacer mención que cada destinación de importación a consumo o temporal, que los importadores oficializan ante la Aduana, se encuentra gravada por un Tributo especial aduanero, legislado en el Código Aduanero (Art 762 a 766) denominado Tasa de Estadística que precisamente históricamente el Tesoro de la Nación cobra especialmente para solventar el servicio de estadísticas de importación y exportación de nuestro país.
Es decir que, mientras la DJAI tiene por objeto recabar información estadística de eventuales importaciones, las Licencias de Importación No Automáticas (las cuales deben ser tramitadas de forma previa a la nacionalización) también fueron impuestas con el mismo objeto estadístico y luego, al momento de oficializar la destinación, el contribuyente debe abonar una tasa para solventar nuevamente la actividad estadística de la autoridad de aplicación. Todo ello sin mencionar que la actividad se encuentra absolutamente controlada, registrada y rigurosamente auditada.

• Los efectos del Régimen instaurado

Tal como expone el Dr. Deluca, debe indagarse cuáles son los efectos que produce el nuevo régimen en cada uno de los supuestos delimitables en caso de que la Declaración Jurada Anticipada de Importación sea observada por alguna de los Organismos Adherentes al Régimen instaurado.

Y así ha dicho que:
‘‘- Si la tramitación de la DJAI impide la prosecución del proceso de importación, estaremos ante una traba para-arancelaria del comercio, contraria al artículo XI del Acuerdo del GATT de 1997, al artículo 1 del Anexo I del Tratado de Asunción y al Tratado de Montevideo 1980 (todos incorporados por Ley del Congreso a la legislación nacional). En definitiva ilegal e inconstitucional.
– Si venciera el plazo establecido para la presentación de observaciones y no se diera respuesta sin que se habilite a la prosecución del trámite de despacho, la situación se encuadrará nuevamente como una traba para-arancelaria al comercio, con los mismos efectos y alcances que la situación antes referida.
– Si en plazo se presentaran observaciones y por tal motivo se impidiera la continuidad de la operación, también se estaría ante una traba para-arancelaria y, nuevamente, la situación se tornaría ilegal e inconstitucional…’’ (‘’Una herramienta con tinte paraarancelario’’, publicado en La Nación, Suplemento Comercio Exterior de fecha 13/02/2012).

Es decir que de efectuarse observaciones a una Declaración Jurada Anticipada de Importación registrada, la misma se torna ilegal e inconstitucional por entender el autor que la misma no poseería entidad suficiente para dilatar o suspender una operación de importación.

La Justicia ha dicho al respecto en los autos caratulados ‘’ZATEL, ADRIAN RAMON c/ EN – Mº ECONOMÍA – SCI- RESOL 1/12- AFIP-RESOL 3252 3255/12 s/ MEDIDA CAUTELAR (AUTÓNOMA),’’ (EXP. 16741/2012) con fecha 23 de agosto de 2012 que:
‘’V… que la presentación vía Internet de la ‘’declaración jurada anticipada de Importación (D.J.A.I.) conduciría – por la forma de su instrumentación – a una demora injustificada en la liberación de la mercadería.
Máxime, teniendo en cuento que los objetivos perseguidos por el régimen instaurados por la normativa cuestionada y sus similares responden a la obtención de datos a mero título informativo, con el fin de evaluar el flujo comercial de los productos comprendidos.
Cabe advertir que no se encuentran involucrados en el caso, dispositivos de carácter tributario sino preceptos no arancelaros que imponen recaudos de información a fin de establecer un control y seguimiento de las importaciones de determinados productos.
Respecto de la implementación de la D.J.A.I, no solo debe considerarse que el tiempo transcurrido desde su solicitud de otorgamiento sin mediar respuesta alguna (casi seis meses) excede en forma razonable los plazos fijados por las propias resoluciones cuestionadas para que la autoridad de aplicación se expida al respecto (Vid. Resol. AFIP nro 3255/2012 y resol S.C.I nro. 1/2012) sino que el particular se encuentra imposibilitado de agilizar su tramitación al no constar ni en formato papel ni en la pagina web creada al efecto, las ‘’observaciones’’ formuladas por el organismo competente, comportando ello prima facie una vía de hecho administrativa (art. 9º de la L.P.A), que afecta el derecho de defensa del particular por implicar en los hechos, una prohibición – aun temporaria – a la importación sin sustento legal (en este sentido, esta Sala in re: ‘’Yudigar Argentina SA. c/ EN – Mº Economía – Resol 61/09 (exp. So1: 48391/12) s/ amparo ley 16986’’ del 16/08/2012).

• Marco Legislativo: Nacional e Internacional

La Argentina ha internalizado mediante la Ley 24.425 Acuerdos Internacionales tendientes a eliminar todo tipo de restricciones en materia de comercio internacional. Sin embargo, se advierte que los efectos que produce una observación efectuada a una DJAI, resultan incompatibles con las obligaciones que le corresponden en virtud del Art. XI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1947; Art. XI del Acuerdo sobre Salvaguardias, Art. II del Acuerdo sobre las Medidas en Materia de Inversiones relacionadas con el Comercio.-
Así, mientras los objetivos perseguidos conforme el Art. XI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1947 intitulado ‘’Eliminación general de las restricciones cuantitativas’’, que en su párrafo primero dispone que: ‘’1. Ninguna parte contratante impondrá ni mantendrá -aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas- prohibiciones ni restricciones a la importación de un producto del territorio de otra parte contratante o a la exportación o a la venta para la exportación de un producto destinado al territorio de otra parte contratante, ya sean aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio de otras medidas…’’, los efectos que producen las observaciones con la implementación del Régimen establecido mediante la Resolución Nº 3252/2012 y complementarias, claramente provocan una restricción a las importaciones, lo cual esta vedado por una Ley del Congreso.-
El artículo citado no merece mayores explicaciones. Argentina se ha comprometido a no establecer restricciones y/o prohibiciones a las importaciones y con el régimen instaurado, solapado arteramente bajo un «aparente» objetivo estadístico e informativo tendiente a “optimizar la eficiencia y eficacia de la gestión gubernamental” con “una mayor articulación entre dichas áreas, potenciando los resultados de la fiscalización integral”, se esconde una verdadera medida para arancelaria arbitraria e ilícita que afecta al mundo de los importadores.
Más aún, si la procedencia de la mercadería a adquirirse fuera de origen latinoamericano, una situación similar acontece en cuanto respecta a la incorporación a la legislación nacional del Tratado de Asunción -creador del MERCOSUR- y el Tratado de Montevideo de 1980 -creador de ALADI-.
Ambos esquemas de integración han sido receptados por las leyes 23.981 y 22.354 del Congreso de la Nación, otorgándoseles carácter infraconstitucional pero supralegal. Es decir que en cuanto a sus efectos, derechos y obligaciones impuestas -que en el caso implican la obligación de la República Argentina de abstenerse a aplicar al comercio recíproco entre los Estados Miembros cualquier tipo de medida restrictiva del comercio -sea arancelaria o para arancelaria (art. 1, Anexo I TA y arts. TM’80)-, ambos Tratados se imponen por sobre la Resolución General de la AFIP que instaura el régimen de las DJAI.
En tal sentido, deviene necesario destacar la postura asumida por nuestro Máximo Tribunal respecto de los efectos que produce la aplicación o inaplicación de los preceptos de dichos tratados, al reconocer que «Es necesario reconocer la imperatividad de los compromisos asumidos en el marco del Tratado de Montevideo de 1980, y su incumplimiento acarrearía responsabilidad internacional» (Fallos 321-1226). Sumado a que «Nada hay en el lenguaje del Tratado de Montevideo de 1980 (ley 22.354) que haga pensar que escapa al principio según el cual es de la naturaleza de un tratado concretar compromisos y no enunciar buenos propósitos» (Fallos 317-1282).
Y más concretamente, refirió que «Culminado un proceso de toma común de conciencia entre las naciones de la región, nuestro país celebró el Tratado de Asunción, estableciendo el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). De esta forma, con el objetivo final de acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social, los Estados partes establecieron, entre otros propósitos, la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países y la coordinación de políticas macroeconómicas con expresa inclusión de las aduaneras, de transportes y comunicaciones. Es ésta también una clara definición de políticas legislativas, que el ordenamiento jurídico interno no puede contradecir, dificultar u omitir en su implementación práctica y a cuya luz igualmente deben valorarse tanto el decreto 817/92, cuya constitucionalidad se desafía, como la situación normativa y práctica que aquél viene a corregir.» (Fallos 316-2624).

• Conclusión

En mi opinión, el nuevo régimen de las DJAI resultaría lícito y congruente con la normativa internacional y nacional en tanto y en cuanto el objetivo -la obtención de datos estadísticos de las importaciones- sea respetado y su implementación no implique una traba al comercio exterior.
Siendo que la implementación del sistema es por necesidades presuntamente estadísticas, debe tenerse presente que todo lo referente al comercio exterior de nuestro país es de público conocimiento y puede consultarse libremente tanto en páginas web de organismos públicos (Ministerio de Economía) como también puede solicitarse informes a la AFIP, o incluso a los sitios de Organismos Internacionales, como por ejemplo la página web de ALADI que presenta informes estadísticos y exactos sobre los flujos comerciales de nuestro país por cada posición arancelaria, sin mencionar los entes privados de consulta onerosa o gratuita sobre el particular.
De manera que, si una observación a una DJAI genera una traba en el proceso de importación, el régimen implementado resulta a todas luces una medida para-arancelaria e inconstitucional, contraria a la normativa nacional e internacional vigente en el ámbito del comercio internacional.
Ello porque si el fin del sistema es la obtención de información de las mercaderías que se pretenden importar, no hay motivo alguno que justifique realizar una observación a una mera intención de compra en el exterior siendo que la DJAI se trata de una declaración jurada de una intención futura de compra de mercadería en el extranjero.
De existir alguna observación y el Sistema quedar bloqueado paralizando el proceso de importación, el comercio exterior, en consecuencia, queda supeditado a la discrecionalidad absoluta de un organismo que limita y restringe operaciones de libre intercambio mercantil, lo cual está vedado por ley y consecuentemente, nos encontramos frente a un sistema cuyo verdadero objetivo es decidir qué ingresa y qué no ingresa al país, vulnerando no sólo los compromisos internacionales asumidos por la Argentina, sino que además en flagrante violación a los Artículos. 14 y 17 de la Constitución Nacional, en concordancia con su Artículo 75 incs. 22 y 24.-

Dra. Ana Julia Gottifredi

anagotti@estudiogottifredi.com

4813-2414

I Curso Intensivo de Posgrado en Derecho Aduanero y de la Integración

Buenos Aires, 18 de Diciembre de 2012

• Antecedentes

–         Página web www.Infoleg.gov.ar

–         “La Nación” –Suplemento Comercio Exterior, (13/2/12)

–         Página web www.pjn.gov.ar