MERCOSUR – LA ACTUALIDAD DEL TRIBUNAL PERMANENTE DE REVISIÓN
por Dr. Santiago Deluca
Desde la firma del Protocolo de Olivos[1] a la fecha se ha registrado un sinfín de acontecimientos relacionados al Sistema de Solución de Controversias en el MERCOSUR. Tanto es así que, aún con la demora de más de 2 años para lograr la instalación del Tribunal Permanente de Revisión (TPR)[2], el propio Tribunal y el proceso mismo han dado pasos que pese a que en términos cuantitativos parecieran ser pocos o faltos de importancia, nada más lejano a realidad que esa consideración simplista.
En estas líneas intentaré reflejar el estado actual de desarrollo del sistema de solución de controversias del MERCOSUR y -en particular- del TPR. Para ello se tomará como referencia obligada a su Secretaría (ST) y su trascendencia en el camino para lograr la plena operatividad que consolide al Tribunal como órgano independiente del MERCOSUR y garante de la legalidad en su condición de último interprete de las normas del MERCOSUR.
- 1. Breves matices sobre la evolución del sistema.
Sin pretender tornar este artículo en un trabajo de doctrina y teoría sobre el sistema jurídico del MERCOSUR, no puedo dejar de confirmar mi pleno acuerdo con las palabras de quienes comenzaron a estudiar el fenómeno de la integración del Cono Sur americano, al referir que “en los procesos de integración los procedimientos de solución de controversias y la estructura institucional para ello se deben adecuar al estado de avance del proceso; constituyendo, a su vez, causa y efecto de esa evolución”[3].
Tan cierta resulta ser esta afirmación que encuentra fundamento fáctico en tres momentos históricos claramente diferenciables:
El Tratado de Asunción (TA)
En el momento de su firma[4] no se previó la existencia de órgano o institución alguna encargada de la solución de eventuales conflictos en la aplicación de las normas MERCOSUR, incluyéndose en su articulado un sistema sencillo caracterizado –básicamente- por negociaciones intergubernamentales directas[5]. No obstante, se acordó aunar esfuerzos para avanzar en tal sentido.
El Protocolo de Brasilia (PB) y el Protocolo de Ouro Preto (POP)
El 17 de diciembre de 1991 se firmó el PB. Este protocolo reconoció que el sistema de solución de controversias que delineaba era de carácter provisorio, no obstante resultó ser el punto de partida para un esquema con una estructura procesal sencilla pero originaria.
Igualmente -justo es reconocerlo- los Tribunales Arbitrales Ad Hoc no eran considerados órganos del MERCOSUR, ni aún hoy PO mediante lo son; aunque más adelante haré mención a una circunstancia particular al respecto.
Pese a tal panorama alentador, con la firma del POP[6] se diluyeron las expectativas primigenias. Este nuevo Protocolo vino a delinear las instituciones u órganos fundamentales del MERCOSUR[7] y, nuevamente, se omitió hacer referencia a un Tribunal u órgano para que entendiera en eventuales conflictos.
El Protocolo de Olivos (PO)
Con su firma[8] y posterior instalación y puesta en funcionamiento del TPR[9], cambió la estructura conocida y pensada hasta ese momento. No sólo se consolidó el sistema de solución de controversias instituido por el PB, sino que se creó una instancia permanente (de actuación y reunión ante la convocatoria concreta) que puede entender en primera y única instancia o bien como tribunal de alzada ante cuestionamientos sobre la aplicación del derecho en un pronunciamiento de un TAH concreto anterior[10].
Pero no sólo eso. Se sumó al sistema de solución de controversias la posibilidad de que los Estados Parte (Eps) o los Superiores Tribunales de Justicia de éstos recurran al TPR para solicitar opiniones consultivas[11]. Esto quiere decir que aún sin que estas expresiones del TPR sean obligatorias, se abre la puerta para que los particulares comiencen a tomar una mayor intervención en el sistema[12].
El único requisito para solicitar una opinión consultiva, fuera de que sea en el marco de un proceso judicial en trámite, es que el Superior Tribunal de Justicia de que se trate la estime admisible.
Esto se ve reflejado en la Acordada n°7.604/07 de la Corte Suprema de Justicia de la República Oriental del Uruguay y en la Acordada n°13/08 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación Argentina[13], primeras reglamentaciones internas en torno al procedimiento para la solicitud de opiniones consultivas de este tipo que –por lo demás- reflejan la cabal aplicación del principio de subsidiariedad en el proceso de integración del MERCOSUR[14].
Pero esta evolución continúa. Luego de omitirse en la estructura original del TPR la previsión de una Secretaría o instancia operativa, mediante el artículo 35 de la Dec.CMC n°37/03 –que aprobó el Reglamento al Protocolo de Olivos-[15] se creó la ST, cuya operatividad data del 26 de octubre de 2007 con la designación de su primer Secretario mediante Dec.CMC n°40/07[16].
Por último, aún en standby y a la espera del ingreso de Venezuela como EP, se destaca el proyecto de protocolo modificatorio al PO[17]. Este proyecto tiene la particularidad de traspasar las competencias de la Secretaría del MERCOSUR (SM) en el proceso de solución de controversias a la ST, diferenciando así en forma acabada las particularidades y razón de ser de cada una de ellas. Modifica el status del Quinto Árbitro, en adelante Árbitro Adicional ante una nueva composición par de miembros del MERCOSUR. Se incluye textual y formalmente a la ST como parte operativa del esquema estructural del TPR[18].
- 2. La operatividad del TPR y su consolidación institucional.
Por Res. GMC n°66/05[19] se creó la estructura operativa de la ST. Cuatro áreas claramente diferenciales, con dotación personal inicial mínima, aunque acorde al estado actual del TPR y el sistema de solución de controversias mismo. A saber: Biblioteca y Archivo de Documentos, Informática y Base de Datos, Jurídica y Secretaría y Administración.
Actualmente, y desde el 7 de septiembre pasado, se encuentra abierto el llamado a concurso internacional para cubrir las vacantes mencionadas y el plan estratégico institucional prevé que esos cargos se encuentren operativos entre fines de noviembre y principios de diciembre de 2008.
2.1. El primer presupuesto.
Dentro de las funciones atribuidas al Secretario del TPR está la de “diseñar, ejecutar y controlar el presupuesto del TPR”[20].
Este objetivo prioritario fue alcanzado el 8 de abril de 2008 con la presentación del proyecto de presupuesto para el período Julio/Diciembre de 2008 de la Secretaría del TPP (STPR) a las Coordinaciones Nacionales de los Eps y que se aprobara en sesión extraordinaria del GMC de 29 de junio pasado por Res. GMC n°27/08.
Actualmente, la STPR cuenta con presupuesto propio y con grandes esfuerzos coordinados con el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República del Paraguay se puede afirmar que se está en proceso de traspaso total de la administración del predio/edifico del TPR (no sólo presupuesto para hacer frente a gastos comunes de este tipo de órganos, sino también, luz, agua, teléfono, etc..). También, ya se han empezado a ejecutar obras estructurales y adquirido herramientas de trabajo indispensables que permitirán en el corto plazo tener plenamente operativo al TPR y acondicionada debidamente su Sede.
2.2. Esfuerzos comunes.
1.- La ST debe dar apoyo operativo al Centro MERCOSUR de Promoción de Estado de Derecho (CEMPED)[21], que tiene sede en el edificio del TPR. En consecuencia, las acciones encaradas para lograr la plena operatividad del TPR se tornan doblemente trascendentes ya que también benefician a este Centro.
En ese sentido, en mayo pasado se llevó a cabo una reunión con el delegado ante el CMPED por la República del Paraguay y la Presidencia Pro Témpore (PPT) informó oficialmente quiénes eran los delegados designados por los cuatro Eps[22].
Así, se proyecta la realización de actividades conjuntas que podrán suponer para el CMPED su puesta en funcionamiento definitiva; importante por su función específica de organizar y ejecutar acciones para el fortalecimiento del Estado de Derecho por medio de la investigación académica, capacitación y difusión de aspectos vinculados al proceso de integración.
2.- En abril de 2008 se llevó a cabo la primera reunión oficial entre el Parlamento del MERCOSUR -representado por la Comisión de Asuntos Jurídicos e Institucionales- y el Plenario del TPR.
Si bien las funciones y objetivos concretos de cada una de las Comisiones del Parlamento del MERCOSUR se encuentran aún en estudio y definición finales, esta comisión ha mostrado su intención de colaborara desde su espacio de actuación en la búsqueda de propuestas orientadas al perfeccionamiento del sistema de solución de controversias.
Podría mencionarse una vasta cantidad de cuestiones tratadas en esa reunión, pero sólo mencionaré la coincidencia más trascendente entre los parlamentarios y los Árbitros: la necesidad de dotar de imperium/ejecutoriedad a las decisiones del Tribunal[23].
3.- Luego de la reunión de Plenario del Tribunal de 19 de marzo de 2008, se acordó aunar esfuerzos entre los árbitros y la ST para dar a conocer la razón de ser o utilidad del Tribunal y el sistema de solución de controversias, ya que se ha verificado un gran falta de conocimiento de éstos tanto en las universidades como en las organizaciones profesionales y la ciudadanía en general.
De tal forma, se han comenzado contactos con diferentes instituciones (COADEM, Universidad Austral, USAL, UMSA, Universidad Complutense de Madrid, por citar algunos casos), recibiéndose de algunas de ellas propuestas concretas en el sentido antes mencionado, actualmente bajo estudio.
- 3. Consideraciones finales
En fin, son muchas y variadas las falencias que podrían mencionarse en torno al ser y deber ser del TPR o –en otros términos- entre lo real y lo deseado. Sin embargo, apelando a la frase inicial y destacando que –en definitiva- el MERCOSUR tiene su propia idiosincrasia, debo concluir afirmando que todos los logros mencionados no son pocos ni menores.
Cierto es que se debe seguir andando el camino de la integración, pero no lo es menos que en sus 17 años de vida el MERCOSUR ha crecido y mucho. Quizá no haya avanzado en la medida y en los ámbitos que cada uno proyecta desde su fuero íntimo, pero no puede perderse de vista que nos encontramos frente a procesos de características especiales donde –siquiera- el ejemplo más avanzado representado por la Unión Europea presenta una receta perfecta y universalmente aceptada -aún cuando sería de necios no aprovechar sus experiencias, positivas como negativas-.
Entonces… por qué negar los aspectos positivos conseguidos. Sin ir más lejos, que los Eps y los ciudadanos (siempre por intermedio de los Estados) cuentan hoy con una instancia de revisión o de intervención única permanente –según el caso-, que crea poco a poco consistencia normativa y seguridad jurídica al bloque.
Dr. Santiago Deluca
delucasantiago@hotmail.com
diciembre 2.008
[1] El 18 de febrero de 2002.
[2] El 13 de agosto de 2004, acto formal que contó con la presencia de los presidentes de Brasil, Paraguay y Uruguay y el Canciller de Argentina, quienes plantaron en el predio (declarado reserva ecológica local) árboles simbólicos representativos de cada uno de los Estados Parte.
[3] BIOCCA, Stella Maris “Propuesta de sistema permanente de solución de controversias en el MERCOSUR” en MOLINA DEL POZO, Carlos Francisco (Coord.), Integración eurolatinoamericana, Editorial Ciudad Argentina, 1996, pp. 315.
[4] El 26 de marzo de 1991.
[5] Artículo 1 de su Anexo III.
[6] El 17 de diciembre de 1994.
[7] En el estado actual del proceso de integración prefiero hablar de órganos, ya que refleja de mejor forma el criterio de unidad de momento aún imperante en las distintas instancias que conforman el MERCOSUR (CMC, CCM, GMC, TPR, Parlamento, etc.).
[8] El 18 de febrero de 2002.
[9] El 13 de agosto de 2004.
[10] Arts. 19, 23 y 17 respectivamente.
[11] Artículo 3.
Por su parte, conforme los términos de los artículos 3 y 4 de la Dec.CMCnº37/03 (Reglamento al Protocolo de Olivos), las primeras viables por consenso, las segundas a petición de cualquiera de los Superiores Tribunales de Justicias respecto de colisiones o interpretaciones en la aplicación del derecho interno y del MERCOSUR en el marco de n expediente judicial en trámite.
[12] Cfr. DELUCA, Santiago “Acceso a la Justicia en los Procesos de Integración: del paradigma europeo al MERCOSUR”, La Ley Online, noviembre de 2007.
En coincidencia, PEROTTI, Alejandro Daniel Tribunal Permanente de Revisión y Estado de Derecho en el Mercosur, Cap. V, Marcial Pons, 2007.
[13] De 24 de agosto de 2007 y 18 de junio de 2008, respectivamente.
[14] Sobre este principio se recomienda ampliar en DELUCA, Santiago “EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN LA UNIÓN EUROPEA Y MERCOSUR: ¿Principio de Legalidad de la Normativa Comunitaria?”, Revista El Derecho de 16 de mayo de 2003. También del autor en “Principio de subsidiariedad y atribución de competencias comunitarias” en MERCOSUL MERCOSUR: estudos em homenagem a Fernando Henrique Cardozo, Editora Atlas S.A., 2007.
[15] De 15 de diciembre de 2003.
[16] La toma de posesión de cargo se concretó el 2 de enero de 2008.
[17] Firmado en Río de Janeiro, República Federativa del Brasil, el 19 de enero de 2007.
[18] Vale la pena destacar que muy recientemente la República Argentina, mediante Ley 26.405, sancionada el 20 de agosto de 2008 y promulgada de hecho el 9 de septiembre del mismo año, aprobó este Protocolo modificatorio del PO.
[19] De 6 de diciembre de 2005.
[20] Art. 9 de la Res.GMCnº66/05.
[21] Este Centro fue creado mediante Dec.CMCnº24/04 y Res.GMCnº61/05.
Asimismo, respecto de la relación operativa entre el CMPED y la ST véase Anexo II de la Res.GMCnº66/05.
[22] Cons. Gustavo Marcelo Terrera (Argentina), Sec. Rodrigo de Oliveira Godinho (Brasil), Dr. Roberto Ruiz Díaz Labrano (Paraguay) y Dra. Berta Feder (Uruguay).
[23] Ello, con el objeto de no violar las obligaciones de secreto que se imponen como consecuencia del desempeño de un cargo de funcionario del MERCOSUR.
