Este interesante documento fue publicado por el Banco Mundial[1], como nota de política en junio de 2025. Su objetivo principal es resumir el papel de la ciencia del comportamiento en el cumplimiento y la administración tributaria, proporcionando una descripción amplia de un enfoque informado por la ciencia del comportamiento, basado en la experiencia reciente del equipo de Mente, Comportamiento y Desarrollo (eMBeD) del Banco Mundial y los desarrollos en la literatura.
En esta colaboración para los lectores de Mercojuris se resumen los hallazgos y conclusiones de este importante trabajo, respecto de la mirada conductual del cumplimiento tributario (Behavioral insights for tax compliance).
- Contexto: El Desafío de la Movilización de Ingresos Domésticos (DRM)
La DRM es un pilar crítico y cada vez más relevante en la agenda de políticas de desarrollo, impulsada por una creciente necesidad de financiación sostenible y tendencias globales que impactan principalmente a los países de ingresos bajos y medianos. La relación impuestos/PIB en estos países disminuyó casi un 1% entre 2010 y 2019, cayendo en muchos casos por debajo del 15%, considerado el mínimo para que un país financie las funciones básicas del Estado. Este desafío presiona las fuentes de financiación sostenibles necesarias para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
La capacidad de los gobiernos para cumplir su contrato social con los ciudadanos, proporcionando bienes y servicios públicos de calidad a cambio de impuestos, depende de un sistema tributario eficiente y eficaz. Sin embargo, las medidas políticas estándar para mejorar el cumplimiento y la recaudación, como las reformas legislativas o administrativas, a menudo son insuficientes o inviables debido a limitaciones de infraestructura tecnológica, recursos o restricciones políticas. En este escenario, la ciencia del comportamiento ofrece soluciones creativas y rentables.
Las perspectivas conductuales enfatizan la importancia del contexto en la toma de decisiones y el comportamiento, considerando los factores sociales, psicológicos y económicos que influyen en las acciones. Estas perspectivas abordan detalles que a menudo se pasan por alto en las burocracias, tecnologías y prestación de servicios, ayudando a los formuladores de políticas a evitar sesgos y trampas, e impulsando la innovación con soluciones de bajo costo. Su principal contribución es proporcionar soluciones complementarias y de bajo costo (financiera y políticamente) para mejorar la eficiencia y eficacia de la recaudación de ingresos, sin reemplazar las herramientas tradicionales, sino fortaleciéndolas.
- Un Enfoque de Cumplimiento Tributario Informado por la Ciencia del Comportamiento
El enfoque conductual desafía las suposiciones de las políticas de desarrollo tradicionales, que a menudo asumen que los beneficiarios o agentes actúan de manera totalmente racional. La ciencia del comportamiento introduce la noción de racionalidad limitada, donde las decisiones se toman de la forma más racional posible dadas las limitaciones cognitivas y de tiempo, llevando a la “satisfacción” en lugar de la “optimización” de la utilidad. Las personas piensan y actúan automáticamente, socialmente y utilizando modelos mentales o atajos cognitivos (heurísticas).
- La Trayectoria del Contribuyente y las Barreras:
El cumplimiento tributario es un proceso complejo. Los contribuyentes (individuales y empresas) enfrentan una serie de barreras estructurales y conductuales a lo largo de su trayectoria, desde la comprensión del proceso hasta el pago efectivo. Entre los sesgos y barreras comunes identificados se encuentran:
- Falta de conocimiento: No saber por qué, cuándo o cómo pagar.
- Encuadre deficiente: Información confusa que lleva a la incomprensión de las obligaciones.
- Normas sociales percibidas: Creer que otros no cumplen.
- Baja percepción de reciprocidad: No percibir los beneficios directos de los impuestos.
- Sobrecarga de ancho de banda, de información o de elección: Demasiadas decisiones o datos que conducen a la fatiga o parálisis.
- Complejidad del proceso (factores de fricción): Pasos poco claros que pueden hacer que se abandone el proceso.
- Brecha intención-acción / Procrastinación: Intenciones de pagar que se posponen.
- Modelos mentales y sesgo de actualidad: Percepción de baja probabilidad de ser descubierto o priorizar necesidades inmediatas.
- Desconfianza: Hacia las autoridades y baja satisfacción con los servicios públicos.
Es importante destacar que los funcionarios fiscales también están sujetos a sesgos (como el sesgo de confirmación y el sesgo implícito), lo que puede influir en sus interacciones con los contribuyentes y, a su vez, en el cumplimiento.
- Marco de Ejecución, Facilitación y Confianza (EFT):
El EFT proporciona una herramienta útil para comprender los elementos del cumplimiento tributario. Mientras que las estrategias tradicionales se centran en la ejecución y la facilitación, este marco pone un peso adicional en los factores que explican la confianza, que se desglosa en imparcialidad, equidad, reciprocidad y rendición de cuentas. La confianza es el factor fundamental detrás de la moral tributaria, y su mejora puede impulsar un mayor apoyo político para la reforma fiscal. Este enfoque se basa en una metodología basada en la evidencia, utilizando datos tributarios a nivel micro para el diseño, implementación y evaluación de soluciones.
III. Soluciones Informadas por la Ciencia del Comportamiento: El Juego de Herramientas del Experto Fiscal
Las soluciones que aprovechan las perspectivas conductuales son contexto-específicas y personalizadas, lo que requiere una comprensión profunda de los desafíos y las barreras. El proceso de solución comienza con actividades de diagnóstico para definir el problema y comprender su alcance, utilizando desde revisiones de literatura hasta encuestas cualitativas y análisis de datos administrativos.
El Banco Mundial clasifica las soluciones en tres conjuntos de herramientas progresivas:
- El “Nudge” (Empujón): Alteraciones sutiles en la arquitectura de elección (cómo se presenta la información o las opciones) para promover ciertos comportamientos sin cambiar significativamente los incentivos económicos ni restringir opciones.
◦ Objetivo: Modificar el comportamiento de declaración y pago.
◦ Público Objetivo: Contribuyentes (registrados y no registrados).
◦ Ejemplos y Experiencias: Es la herramienta más común y estudiada.
▪ Notificaciones Estratégicas: Reminders y avisos con lenguaje y contenido específicos.
- Simplificación de mensajes y pasos claros: Reducir la complejidad para evitar la sobrecarga de información. En Ruanda, el uso de imágenes fáciles de entender mejoró el cumplimiento. En el Reino Unido, cartas que delineaban los pasos necesarios para declarar aumentaron las tasas de respuesta.
- Normas sociales y comparaciones: Resaltar el comportamiento de los demás para influir en las decisiones. En el Reino Unido y Guatemala, referenciar altas tasas de cumplimiento o la “minoría” de no cumplidores aumentó las tasas de pago.
- Valor inherente de pagar impuestos (reciprocidad): Explicar el uso de los impuestos para financiar bienes y servicios públicos. Experimentos en Ruanda y Papúa Nueva Guinea mostraron cómo esto puede llevar a un cumplimiento persistente, especialmente para “zero filers“.
- Percepción de consecuencias (disuasión): Resaltar los riesgos y costos de la no conformidad (auditorías, multas, cierres). En Costa Rica, mensajes que amenazaban con sanciones aumentaron la tasa de declaración de impuestos en 20 puntos porcentuales y mejoraron la precisión de los informes. En Polonia y Letonia, los mensajes de “tono duro” fueron los más efectivos para inducir pagos y presentaciones a tiempo. Sin embargo, en Albania, durante la pandemia, un mensaje de “tono suave” (apelando a la obligación moral) fue más efectivo, mientras que el “tono fuerte” no tuvo un impacto significativo, mostrando la sensibilidad al contexto de estas intervenciones.
▪ Alteraciones en la Arquitectura de Elección y Reducción de “Sludge“: Mejoras en los sistemas y procesos de declaración.
- Digitalización (e-filing): Reducción de costos de transacción y simplificación de procedimientos, como se observó en Tayikistán y Uganda.
- Simplificación de formularios y pre-llenado: Reducir la carga cognitiva y los errores. El pre-llenado de formularios puede reducir la evasión al señalar la capacidad de monitoreo de la administración.
- El “Budge” (Movimiento): Intervenciones de sensibilización y compromiso holístico para cambiar las narrativas y creencias existentes sobre el cumplimiento tributario y la informalidad. Buscan cambios sistemáticos y a largo plazo.
◦ Objetivo: Cambiar creencias y actitudes (primer orden); impacto en registro, declaración y pago (segundo orden).
◦ Público Objetivo: Contribuyentes y la sociedad en su conjunto.
◦ Ejemplos y Experiencias: Menos probado experimentalmente debido a la escala y complejidad.
▪ Campañas de comunicación informadas por el comportamiento (SBCC): Para elevar la conciencia sobre la función de los impuestos en la financiación de bienes públicos. Campañas como “Together We Make Mozambique” y la distribución de calendarios en Indonesia (que combinó “nudge” y “budge“) son ejemplos.
▪ Intervenciones educativas: Para llenar lagunas de conocimiento o construir una cultura fiscal sólida. La iniciativa “Mr. Taxes” en Colombia, utilizando TikTok para hacer las obligaciones tributarias más accesibles, es un ejemplo innovador de construcción de confianza.
▪ Reconocimiento social y divulgación pública: En Pakistán, el reconocimiento público del cumplimiento mejoró los pagos de impuestos. Sin embargo, en Uganda, avergonzar a los evasores tuvo un efecto contraproducente, reforzando el comportamiento no conforme.
▪ Intervenciones basadas en transacciones: Como las loterías fiscales para consumidores, que incentivan la demanda de transacciones fiscalizadas y cambian la narrativa. Una lotería en São Paulo, Brasil, se asoció con un aumento significativo en la recaudación.
▪ “One-stop-shops“: Servicios al contribuyente que facilitan el cumplimiento a través de la educación y el servicio, como las Oficinas de Grandes Contribuyentes en Jamaica y las Oficinas de Contribuyentes Medianos en Indonesia, que tuvieron impactos positivos en el cumplimiento.
- El “Trudge” (Caminar con Dificultad): Intervenciones dirigidas a los funcionarios fiscales para cambiar sus mentalidades, reducir sesgos y alterar sus comportamientos, reconociendo que el cumplimiento es una calle de doble sentido.
◦ Objetivo: Cambiar creencias y actitudes de los funcionarios, decisiones y acciones que impactan directamente a los contribuyentes.
◦ Público Objetivo: Funcionarios fiscales a todos los niveles.
◦ Ejemplos y Experiencias: El menos documentado debido a su complejidad y dificultad de aleatorización.
▪ Debilitación de sesgos y capacitación: Confrontar creencias y actitudes de los funcionarios que podrían erosionar la confianza o propiciar la corrupción. La capacitación en ciencia del comportamiento puede mejorar la resolución de problemas y la toma de decisiones, como se observó en América Latina y Ghana.
▪ Asignación de funciones e incentivos: Abordar comportamientos problemáticos de los funcionarios mediante la asignación basada en la capacidad o incentivos de rendimiento. En la República Democrática del Congo, la asignación óptima de recaudadores de impuestos aumentó los ingresos. En Pakistán, las recompensas financieras y los incentivos de selección de puestos para los funcionarios de impuestos sobre la propiedad aumentaron la recaudación.
Estos tres tipos de herramientas no son independientes, sino que se complementan y pueden aplicarse de manera conjunta para lograr impactos más significativos y sostenibles.
- Lecciones Aprendidas y Dirección Futura
La evidencia de la última década demuestra que el impacto de las perspectivas conductuales para mejorar la administración tributaria es contexto-específico, influenciado por factores socioculturales, estructuras institucionales y el contrato social subyacente. Estudios sistemáticos y meta-análisis revelan impactos promedio del “nudge” en el cumplimiento, con efectos adicionales de mensajes de moral tributaria y disuasión. La experiencia del Banco Mundial en diversos países (Costa Rica, Guatemala, Polonia, Letonia, Kosovo, Indonesia, Albania, Armenia) ha mostrado impactos significativos en la declaración y el pago a tiempo, así como en la recaudación de ingresos.
Consideraciones importantes:
- Mensajes y contexto: Un mensaje efectivo en un contexto puede ser ineficaz o incluso contraproducente en otro. Apelaciones al orgullo nacional o amenazas de aplicación pueden fallar si el sentimiento público es heterogéneo o la credibilidad institucional es baja. Las amenazas vacías pueden erosionar la confianza a largo plazo.
- Calidad de datos y experimentación: El éxito de las intervenciones depende de la calidad de los datos administrativos y la capacidad de experimentar y aprender.
- Rol de las autoridades de ingresos: Las administraciones tributarias tienen la autoridad para aprovechar las perspectivas conductuales, utilizando mensajes y educación para motivar a los contribuyentes y cerrar la brecha entre la intención y la acción. También pueden mejorar la transparencia y la equidad de las auditorías.
- Reducción de “Sludge“: Es crucial que las autoridades de ingresos reduzcan las fricciones innecesarias en sus sistemas para facilitar el cumplimiento.
- Dirección futura para las perspectivas conductuales: Aunque la ciencia del comportamiento no es una panacea, es una herramienta invaluable para comprender el comportamiento de los contribuyentes e identificar soluciones sostenibles.
- Más allá del “Nudge“: Se debe seguir mejorando el “nudge“, pero también generar más evidencia sobre las intervenciones de “budge” y “trudge“, que buscan cambios más profundos y sostenibles.
- Enfoque de “boosting“: Equipar a los individuos con herramientas para tomar decisiones beneficiosas, lo que se superpone con el “budge“. Se pueden explorar “mensajeros no tradicionales” (como “ Taxes” en Colombia) si la confianza en los actores tradicionales es baja.
- Integración con políticas basadas en evidencia: Fortalecer el vínculo de las perspectivas conductuales con la elaboración de políticas basadas en evidencia dentro de las administraciones tributarias, mejorando la calidad de los datos administrativos.
- Escalar soluciones: Es fundamental pasar de los proyectos piloto a las soluciones a gran escala para lograr un impacto duradero en la DRM, invirtiendo en cómo las soluciones probadas pueden traducirse en cambios persistentes.
- Cambios institucionales: Para la sostenibilidad de las perspectivas conductuales, se requieren cambios institucionales que incorporen sistemáticamente estas herramientas y la elaboración de políticas basadas en evidencia. Esto puede incluir la creación de unidades de investigación dedicadas o equipos de insights conductuales dentro de las administraciones de ingresos.
En resumen, las perspectivas conductuales ofrecen un enfoque dinámico y adaptable para mejorar el cumplimiento tributario, complementando las herramientas tradicionales y fomentando una cultura de cumplimiento más robusta a través de intervenciones dirigidas a contribuyentes y funcionarios por igual.
Dr. Pablo Porporatto
[1] Karver, J., Rojas, A. M., & Karout, F. (2025). Behavioral insights for tax compliance: A whole-house approach to improving taxpayer and tax official beliefs, attitudes, and behaviors. The World Bank. https://documents1.worldbank.org/curated/en/099801507312541118/pdf/IDU-52ed7b89-22cd-471a-b4ca-e6e6cf87817f.pdf
