Reformas de las Aduanas en los países en desarrollo – Dr. Alfredo Collosa

Recientemente el Banco Mundial publicó un muy interesante documento titulado “Customs Reform in developing countries – Time for a rethink”[1] el cual propone algunos enfoques posibles para las reformas aduaneras en los países en desarrollo, en particular los países de bajos ingresos.

Su objetivo es ayudar a comprender mejor los aspectos clave y las peculiaridades de las reformas aduaneras, con el objetivo final de apoyarlos en la elaboración de su diseño.

Seguidamente sintetizamos sus principales puntos.

1. TEMAS CLAVES RELACIONADOS CON LAS REFORMAS ADUANERAS

A las administraciones de aduanas normalmente se les asignan tres funciones clave en los países en desarrollo:

a) Facilitación del comercio: medidas de política que “apuntan a reducir los costos del comercio fronterizo fuera de las herramientas tradicionales de política de acceso al mercado, como los aranceles”.

b) Recaudación de ingresos. El potencial de recaudación de ingresos de las aduanas es crucial, especialmente para los países de bajo ingreso. En esos países, las aduanas recaudan del 30 al 60 por ciento de los ingresos fiscales totales, lo que las convierte en una fuente clave de movilización de ingresos internos.

c) Temas Seguridad en las Importaciones. En numerosos países, las aduanas son responsables de controlar la calidad y los estándares de las importaciones (por ejemplo, falsificaciones, controles de salud/cuarentena). También hay una dimensión vinculada a la seguridad de la cadena de suministro basada en el temor de que la vulnerabilidad de las cadenas de suministro modernas pueda ser mal utilizada (Grainger 2011).

A lo largo del tiempo, ha habido diferentes tendencias que han influido en las reformas aduaneras.

Entre otros temas se destacan la creciente globalización de las cadenas de suministro, la fragmentación geográfica de la producción y la fabricación justo a tiempo que han intensificado los patrones comerciales.

La integración regional y la formación de uniones aduaneras también están ejerciendo presiones para las reformas aduaneras.

En gran medida, estos están vinculados al papel de facilitación del comercio de las aduanas, que se sustenta en preocupaciones de competitividad y crecimiento.

Entre los “cuellos de botella” para las reformas se citan el tema de la interferencia política lo cual es una preocupación clave en las aduanas.

Otro tema clave en el avance de las reformas aduaneras se refiere a la dificultad de implementar reformas anticorrupción.

La multiplicidad de actores involucrados frente a leyes y procedimientos complejos agrega una capa de complicación. Una diferencia clave entre la aduana y otras agencias de recaudación de ingresos es que las relaciones entre los funcionarios y los comerciantes generalmente se gestionan a través de terceros.

Además, la dispersión espacial de los funcionarios de aduanas en un territorio hace que los controles y el seguimiento de la reforma sean más difíciles.

Los enfoques adoptados para facilitar los cambios pueden tener un enfoque organizacional o funcional, lo que significa una forma diferente de estructurar los recursos humanos.

Dentro de las aduanas, las reformas que se centran en las características organizativas suelen profundizar en la separación de funciones y responsabilidades entre las operaciones, la simplificación de la toma de decisiones, la orientación al servicio al cliente y los controles (Pérez Azcárraga y otros 2022).

Dado que el objetivo final de tales reformas es un cambio en el comportamiento de los funcionarios de aduanas y las empresas privadas, la gestión del cambio parece ser fundamental en el transcurso de las reformas.

La resistencia a las reformas suele ser común y, por lo tanto, debe basarse en aliados dentro y fuera del país.

La modernización de las operaciones fronterizas es importante, en particular el uso de sistemas de tecnología de la información o equipos nuevos y costosos. De hecho, a menudo se encuentra en el centro de los proyectos de reforma aduanera.

2. LECCIONES APRENDIDAS

El enfoque generalmente ha sido trasplantar esquemas de reforma y enfoques sobre inversión en tecnología de la información de países desarrollados, con un enfoque en la facilitación del comercio formal a expensas de comprender los ingresos y, a veces, los imperativos de seguridad de los países en desarrollo.

Esto muchas veces no produjo los resultados esperados.

Frente a ello en el documento se destacan dos temas: invertir en conocimiento por adelantado y relaciones a lo largo del ciclo de reforma, y mantener ambiciones realistas al diseñar reformas aduaneras.

Respecto al primer tema invertir en estadísticas es clave para generar conocimiento operacionalmente relevante.

Por ejemplo, es clave para realizar estudios sobre facilitación del comercio y estadísticas espejo, ya que ayudarán a evaluar los problemas y monitorear el progreso.

Asimismo las relaciones son un elemento importante de confianza entre las partes interesadas en el proceso de reforma y los profesionales.

Con este enfoque en mente, es importante estudiar los cuellos de botella y la dinámica del comercio antes de emprender un esfuerzo de reforma.  La economía política está en el centro de las reformas aduaneras ya que la formulación de políticas implica la negociación entre diversos grupos de interés.

La coordinación y cooperación con otras agencias es igualmente importante. De hecho, esto también es parte de la economía política. La Aduana no puede operar por sí sola para asegurar el éxito.

Respecto a la segunda lección es decir mantener las ambiciones realistas al diseñar reformas se dice que se deben pensar detenidamente en la combinación de puntos de entrada a la reforma entre tecnologías de la información y cuestiones funcionales/de recursos humanos por un lado y responsabilidad por el otro.

Es bastante fácil caer en la trampa de la modernización y el equipamiento injustificados.

También es importante considerar que la facilitación del comercio y la generación de ingresos en los países de bajos ingresos no son mutuamente excluyentes.

Por lo tanto, no existe una compensación entre la recaudación de ingresos y la facilitación del comercio, como se muestra en todas las ocasiones de reformas aduaneras en África (Raballand y otros 2009).

3. OBSERVACIONES FINALES

Las reformas son una tarea compleja, y las reformas aduaneras en particular.

Esto se debe a la densidad de intereses creados que encarnan. En gran medida, la reforma  es más un arte que una ciencia, sobre todo porque se trata tanto de comportamiento como de capacidad u organización.

El documento sintetizado destaca una serie de lecciones destinadas a ayudar a los profesionales a enmarcar sus enfoques y maximizar los beneficios.

También tiene como objetivo evitar que el Banco Mundial y otros socios para el desarrollo emprendan operaciones a veces defectuosas con resultados contraproducentes.

Por último, en un momento en que la equidad fiscal y los contratos fiscales se debaten con más frecuencia en los países en desarrollo, las reformas de modernización de las aduanas también pueden contribuir a un sistema fiscal mejor y más justo al aumentar los impuestos efectivos sobre los bienes de consumo de alto precio y menos sobre los productos alimenticios básicos.

Dr. Alfredo Collosa

Mayo 2.023