Argentina y la imperiosa necesidad de federalizar las importaciones!! – Mgter. Gustavo Fadda

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Introducción 

En la década de los 90 del siglo pasado, específicamente entre 1993 y 1997, se llevó a cabo de manera experimental en dos aduanas, Ezeiza y Córdoba, la implementación del sistema de registraciones de importaciones y exportaciones que hoy en día administra AFIP – DGA bajo el nombre de Sistema Informático Malvinas. Anteriormente, este sistema se denominaba Sistema Informático María hasta el año 2013, siendo el objetivo buscado el de automatizar los procesos. 

Paralelamente, se reglamentó el régimen de contenedores, un elemento clave en las operaciones de comercio exterior realizadas por empresas del interior de Argentina. Esto les permite enviar mercadería vendida desde su propia provincia, ciudad o incluso planta, o recibir compras internacionales en su jurisdicción. Este régimen se apoya en las Destinaciones Suspensivas de Tránsito de Exportación e Importación vía terrestre, respectivamente. 

La regulación aduanera para este régimen se estableció a través de las Resoluciones ANA N° 869 y 258/93, 630/94 y 970/95, interpretando la finalidad para la cual se concibieron los contenedores y priorizando la rapidez en su desplazamiento. 

Se introdujo la declaración sumaria para la Destinación Aduanera de Tránsito Terrestre de Importación, la cual es genérica y no incluye posición arancelaria ni valoración, siguiendo el marco del Artículo 57 del Decreto N° 1001/82, modificado por el Decreto N° 405/87. Este cambio fue trascendental, ya que la declaración detallada que estaba vigente hasta ese momento para el tránsito terrestre de importación era contraria a la celeridad que requería este sistema de transporte. 

Además, la Ley de Transporte Multimodal N° 24.921, en vigor desde el 13 de enero de 1998, ratificó esta interpretación en su artículo 45, sustituyendo al artículo 487 de la Ley N° 22.415. Esta ley establece que la reglamentación aduanera debe preservar la rapidez y economía del desplazamiento de estos equipos de transporte, garantizar la seguridad de la carga y respetar los acuerdos internacionales. 

De esta manera, las mercaderías objeto de una compraventa internacional pueden llegar o salir de la jurisdicción fiscal del domicilio del empresario en el interior del país, transportadas en camiones habilitados y acondicionadas dentro de contenedores. 

A esto se suma la existencia de Depósitos Fiscales en estos lugares, que actúan como zonas primarias aduaneras y replican funciones de frontera, donde operan las aduanas. Esto permite afirmar sin lugar a duda que las empresas ubicadas en diferentes provincias de nuestro país pueden exportar e importar gracias a los Tránsitos de Exportación e Importación, los Contenedores y los Depósitos Fiscales. 

Argentina en esos años, bajo un modelo político y económico neoliberal similar al actual, se encontraba a la vanguardia de la Revolución Industrial y la Globalización 3.0, conocida como la revolución de la tecnología informática – Tics, consolidando un Sistema Informático de Importaciones y Exportaciones líder en Latinoamérica. Además, atrajo una fuerte inversión extranjera directa en infraestructura portuaria, aeroportuaria y vial, modernizando y profesionalizando la administración pública con medidas aduaneras innovadoras que redujeron los costos asociados a las importaciones y aumentaron la competitividad de las exportaciones. 

Así, se lograba agilidad y celeridad en los Tránsitos de Importación con declaraciones aduaneras sumarias y simplificadas – TRAS, desde una aduana de ingreso en frontera hasta la aduana de destino en el interior. Los Agentes de Transporte Aduanero, en representación de la Empresa de Transporte, eran responsables de presentar esta declaración jurada en el Módulo 1 del SIM, conocido como Declaración Sumaria o Módulo Manifiesto. 

Aduana Paralela 

Durante el segundo gobierno de Carlos Menem, especialmente a partir de 1996, comenzó a prevalecer la política sobre la economía, marcando un retroceso en el modelo económico conocido como Convertibilidad. En este contexto, surgió lo que se conoció como «la aduana paralela», un término que ganó notoriedad mediática por supuestos casos de contrabando y desvíos de cargas de importación no nacionalizadas durante su tránsito por camión. 

En ese año, se hablaba de «colas de camiones con contenedores perdidos que se extendían por más de 400 kilómetros», una distancia equivalente a la que hay entre CABA y Gualeguaychú, en la frontera con Uruguay. Sin embargo, tras la intervención de la Administración Nacional de Aduanas y la posterior creación de AFIP, un mega organismo recaudador surgido de la fusión de Aduana y DGI, se concluyó que la gran mayoría de estas operaciones de tránsito denunciadas fueron errores administrativos, como lo dictaminó la Resolución DGA 17/99. 

Posteriormente, estas destinaciones suspensivas de tránsito se integraron definitivamente al Sistema Informático María (SIM) y se regularon mediante la Resolución 898/00 de AFIP, normativa que aún está vigente. 

Daños Colaterales 

La RG AFIP N° 285/99, implementada en mayo de 1999, significó un cambio crucial al establecer los Tránsitos de Importación mediante la declaración detallada (TR/DUA, actualmente TR/SIM), similar a un Despacho de Importación que requiere la intervención de un despachante de aduanas, incluyendo posición arancelaria, valoración y otros detalles de la mercadería a importar. 

En la práctica, esto implicó que una PyME ubicada en una provincia argentina, lejos de la frontera por la que arribó la mercadería, debiera realizar un tránsito de importación contratando un despachante de aduanas. Este profesional realizará la declaración detallada de la mercadería, especificando descripción, posición en la nomenclatura NCM / SIM, valor, cantidad, tratamiento arancelario, restricciones y otros detalles. Luego de los controles aduaneros, el camión podrá dirigirse a la aduana del interior, donde se encuentra el domicilio fiscal de la empresa importadora. 

Para los importadores del interior, realizar el despacho a consumo de esta manera implica una doble carga administrativa y costos adicionales, por lo que muchos optan por despachar la mercadería en la aduana de arribo, lejos de su base logística. 

En resumen, la eliminación del régimen de declaración sumaria para el tránsito de contenedores priorizó la seguridad sobre la rapidez, sin considerar las implicaciones de esta medida, fracturando el federalismo en cuanto a las importaciones. 

Efectos no deseados 

Como consecuencia de la obligación de documentar los tránsitos detallados, ha habido un crecimiento continuo e indirectamente forzado de las importaciones para consumo a través de las aduanas de arribo, en detrimento de las del interior. Esto ha congestionado estas aduanas y dificultado el control aduanero. 

Además, se ha producido un desvío inmediato de comercio hacia zonas francas y el puerto de Montevideo en Uruguay, así como hacia puertos chilenos, generando nuevos canales logísticos para los negocios del interior de Argentina.  

El mayor volumen de las importaciones con carga LCL o break bulk se realiza por la vía Montevideo-Rosario-Córdoba/Rafaela/Las Parejas/Zárate, por ejemplo. 

Los importadores o sus despachantes contratan servicios multimodales de importación de carga consolidada en contenedores a través de Forwarders o Consolidadores de Cargas (NVOCC).  

«Less than Container Load» o Carga Suelta – LCL describe el envío marítimo para cargas que no llenan un contenedor completo de 20 o 40 pies, agrupándose con otras cargas. 

También se presta el servicio multimodal de importación de carga consolidada para operaciones en las que por algún motivo los operadores prefieren no utilizar contenedores, tratándose de carga fraccionada a granel o break bulk, que es un sistema de transporte de carga en piezas separadas en lugar de contenedores. 

Estos NVOCC, en su mayoría, para asegurar el envío de carga a los destinos mencionados, consolidan la carga a través de agentes en el exterior y la posicionan en contenedores en el puerto de Montevideo. Utilizan depósitos propios, contratados o proveedores para desconsolidar o reconfigurar la carga, y luego la envían por camión en tramos de hasta 800 km hasta Rosario. Desde allí, continúa en tránsito en el mismo camión, tras un proceso de reprecintado, hacia otros destinos finales ya mencionados. 

Desde el punto de vista legal, cabe mencionar que existe el Acuerdo de Transporte Internacional Terrestre – ATIT, firmado dentro del marco de la ALADI por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay. Este acuerdo, vigente en Argentina desde 1990 según la Resolución N° 263 de la Subsecretaría de Transporte, regula el transporte terrestre internacional entre los países firmantes. Cubre tanto el transporte directo entre países como el tránsito a terceros países, unificando los Manifiestos Generales de Carga y la Declaración Aduanera de Tránsito de Importación en un solo documento: el MIC-DTA, que equivale a una Declaración Sumaria (TRAS). 

Es evidente que toda mercancía consolidada que llegue, por ejemplo, a Uruguay o Chile, puede ser cargada en camiones hacia Argentina después de haber sido previamente desconsolidada y reconfigurada, utilizando un MIC-DTA y un Tránsito Simplificado (TRAS). 

Como se puede apreciar, el cambio de una palabra clave, de «declaración detallada» a «declaración sumaria», ha causado un retroceso con pérdidas incalculables para el Comercio Exterior argentino, especialmente para las micro, pequeñas y medianas empresas del interior del país. 

Iniciativa de Seguridad en Tránsito Aduanero. 

Recién en este nuevo milenio, en la segunda década del siglo, comenzó el proceso de retornar al tránsito simplificado o TRAS, con el objetivo de revertir el desvío de comercio exterior de las importaciones hacia países vecinos como Uruguay o Chile.  

Por Resolución General de AFIP N° 2889/2010 y sus sucesivas modificaciones, se aprobaron los controles y procedimientos para las operaciones de tránsito terrestre de importación de mercaderías en todo el territorio de la República Argentina. Esta iniciativa permite a los operadores del comercio exterior acceder a importantes beneficios que mejoran y agilizan su operativa y costos, incorporando innovaciones tecnológicas que garantizan la circulación fluida y segura de las mercaderías, preservando la integridad de la carga, optimizando la seguridad y facilitando la cadena logística internacional. 

Esta modalidad se aplica al movimiento de mercaderías de importación dentro del territorio aduanero general sin el previo pago de los tributos aduaneros. El régimen funciona básicamente en dos ramas: 

– Registro de la declaración simplificada del Tránsito Aduanero Monitoreado de Importación (TRAM), y de Traslados (TLMD y TLAT), que puede ser realizado por un Despachante o un Agente de Transporte Aduanero (ATA). 

– Utilización del Precinto Electrónico Aduanero (PEMA). La colocación y activación del Precinto Electrónico de Monitoreo Aduanero (PEMA) es obligatoria en las unidades de transporte que ingresan al territorio aduanero por vía acuática, terrestre o aérea y se destinan a otras jurisdicciones aduaneras en operaciones y rutas de tránsito aduanero cubiertas por este procedimiento. Es voluntaria para los operadores cuyas mercaderías se documentan bajo el marco del Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre (ATIT), que incluye tránsitos directos al exterior. 

La operación se lleva a cabo mediante un mecanismo de control no intrusivo que permite el seguimiento en tiempo real de la carga y las novedades generadas durante las operaciones mediante la colocación del Precinto Electrónico de Monitoreo Aduanero (PEMA). 

Partes involucradas: 

– Dirección General de Aduanas 

– Agente de Transporte Aduanero 

Beneficios: 

– Seguridad para las cargas 

– Declaración simplificada 

– Monitoreo continuo 

– Reducción de costos 

– Agilización de la cadena logística, garantizando tiempos máximos de cumplimiento operativo 

El uso de un precinto satelital para las mercaderías en tránsito proporciona una respuesta inmediata por parte de la Aduana y del operador ante la posibilidad de siniestros, mejorando así la seguridad de la cadena logística global y reduciendo los costos operativos. 

No se podrá utilizar esta modalidad si previamente se ha realizado la desconsolidación física de la mercadería antes del registro de un TRAM, o si se ha registrado un reenvase sobre el título de transporte. 

Propuesta de Modificación Normativa 

Se podrían incorporar las recomendaciones de especialistas que desde hace años vienen proponiendo los Operadores de Comercio Exterior, Entidades Empresariales, Equipos Técnicos de Profesionales, como la empresa Binder SRL (Depósito Fiscal en la ciudad de Rosario y Operador OLS), así como Entidades Empresariales de gran importancia como la Federación de Cámaras de Comercio Exterior de la República Argentina – FECACERA, y el Laboratorio de Estudios Aduaneros, que agrupa a aduaneros de todo el país, académicos, profesionales, dirigentes de entidades intermedias, entusiastas y emprendedores, con el objetivo de contribuir a la educación, capacitación, mejora y modernización en materia aduanera y de comercio exterior. El mismo es auspiciado y patrocinado por la Asociación de Empleados de la Aduana – AEANA.  

– Ampliar el régimen TRAM para incluir mercadería que haya sufrido desconsolidación física. 

– Solicitar que se extienda el alcance del régimen ISTA a las cargas de importación LCL. 

Está demostrado empíricamente que el régimen funciona bien para cargas aéreas, las cuales sí se desconsolidan, así como para cargas breakbulk, que llegan desconsolidadas al puerto. En esencia, las cargas LCL serían equiparables o al menos muy similares a las cargas aéreas y breakbulk. 

– Desarrollar por parte de Aduana una Plataforma 100 % digital como solución tecnológica para el tracking o seguimiento de contenedores y medios de transporte. Esto permitirá una conexión en tiempo real para el monitoreo y seguimiento de estos, con datos como ubicación, tiempos de espera y arribos, desvíos, contingencias, rutas, entre otros. 

Estas mejoras permitirían: 

. Mejorar los costos y plazos para los operadores del interior y contribuir a la competitividad de las economías regionales. 

.  Descentralizar los servicios aduaneros y de depósitos fiscales, lo cual seguramente mejoraría la capacidad de control de la Aduana, dado que la concentración excesiva de operaciones en depósitos fiscales de CABA probablemente conlleva dificultades que no se presentarían o serían menores en el interior. 

.   Facilitar una interacción más fluida entre la Aduana y los importadores, mejorando la calidad del control y el servicio de fiscalización que reciben los importadores y la comunidad en general. 

. Evitar que muchos embarques destinados a importadores del interior se canalicen por puertos de otros países (Uruguay y Chile), lo cual reduce el volumen e importancia de los puertos de nuestro país. 

Se podría reemplazar fácilmente la vía del servicio multimodal de Montevideo por una más directa, arribando a Terminales Portuarias Argentinas, por ejemplo, en el Puerto de Rosario, donde se descargan contenedores de importación de carga LCL y se trasladan posteriormente a los Depósitos Fiscales mediante un Traslado Agente de Transporte – TLAT. 

Para poder llevar a cabo todo esto, los NVOCC necesitarían poder descargar carga con destino final en Córdoba, Las Parejas, Rafaela, etc. (cualquier destino que no sea Rosario) en un Depósito Fiscal. Dichas cargas permanecerían un tiempo en el recinto, para luego continuar el tránsito hacia otros depósitos fiscales en otras localidades del interior o bien en otras provincias. 

Conclusión 

En Argentina, los tránsitos de importación pueden materializarse de 3 formas: 

1 – Declaración Detallada – TR, con Posición Arancelaria y Valoración, a cargo del Despachante de Aduanas. 

2 – Declaración Sumaria – TRAS, simplificada y genérica, a cargo del ATA. 

3 – Declaración Monitoreada – TRAM, una declaración sumaria (y no detallada), con código AFIP, a cargo del ATA o Despachante de Aduanas indistintamente. 

Teniendo en cuenta el “Marco Normativo Para Asegurar y Facilitar el Comercio Global” (SAFE) de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), que insta a las Aduanas a facilitar la utilización voluntaria de tecnologías que ayuden a garantizar la integridad del contenedor a lo largo de toda la cadena logística, y en la necesidad imperiosa de una mayor facilitación y menores costos en la operatoria ISTA, buscando una verdadera Federalización de las Importaciones, se sugiere una modificación a las normas aduaneras vigentes, siempre con el objetivo de preservar la rapidez y economía del transporte, la seguridad de la carga y el respeto a los acuerdos internacionales. 

Se busca poner en pie de igualdad a los puertos argentinos con los uruguayos y chilenos. 

Finalmente, todo esto redundará en una mayor actividad económica para importadores, terminales portuarias, depósitos fiscales, empresas de transporte terrestre, despachantes, agentes de transporte aduanero y organismos del estado como ADUANA, SENASA, INAL, ANMAT, etc., generando, indudablemente, mayores ganancias de origen argentino.