El nuevo marco de la Unión Europea en el control de las inversiones extranjeras directas en sectores estratégicos – Dr. José Carlos Fernández Rozas (desde España)

La aprobación del Reglamento (UE) 2026/1386 relativo al control de las inversiones extranjeras en la Unión Europea se inserta en una transformación más amplia de las políticas económicas europeas que afecta simultáneamente a la política comercial común, a la regulación de los movimientos internacionales de capitales y a los instrumentos destinados a la protección de intereses estratégicos. Durante las últimas décadas, la integración europea se desarrolló sobre la base de una concepción particularmente favorable a la apertura de los mercados, a la progresiva eliminación de obstáculos a los intercambios internacionales y a la libre circulación de capitales. Las transformaciones experimentadas por el panorama económico internacional, unidas a la creciente relevancia adquirida por los factores tecnológicos, industriales y geopolíticos, han favorecido, sin embargo, una reconsideración de las relaciones entre apertura económica y protección de intereses estratégicos, circunstancia que explica la creciente importancia atribuida al control de determinadas inversiones procedentes de terceros países. Dentro de este proceso, el nuevo Reglamento ocupa una posición particularmente significativa, pues refleja la progresiva incorporación de la seguridad económica al núcleo de las políticas europeas y ofrece una manifestación especialmente expresiva de la transición desde un paradigma centrado prioritariamente en la liberalización económica hacia otro orientado a compatibilizar la apertura con la gestión de riesgos estratégicos.

Apertura económica y protección de intereses estratégicos

La evolución reciente de los mecanismos de control de las inversiones extranjeras directas pone de manifiesto una de las transformaciones más relevantes experimentadas por el proceso de integración europea. Durante largo tiempo, la apertura de los mercados, la libre circulación de capitales y la confianza en los efectos positivos derivados de la internacionalización económica representaron elementos estructurales del modelo europeo de integración, favoreciendo una aproximación particularmente receptiva hacia la inversión extranjera y consolidando la percepción de que la entrada de capital procedente del exterior contribuía al crecimiento económico, al fortalecimiento de la competitividad empresarial y a una asignación más eficiente de los recursos. Sobre estos presupuestos se edificó un sistema ampliamente liberalizado de movimientos de capitales que, incluso en sus relaciones con terceros Estados, se distinguió por un grado de apertura superior al existente en otras grandes economías desarrolladas.

La progresiva modificación del escenario internacional ha introducido, no obstante, elementos que han alterado parcialmente esta percepción. La creciente interdependencia de las economías, la intensificación de la competencia tecnológica, la expansión internacional de empresas vinculadas directa o indirectamente a poderes públicos extranjeros, las vulnerabilidades reveladas por las cadenas globales de suministro y la importancia adquirida por determinados recursos, infraestructuras y tecnologías han favorecido una ampliación de los intereses susceptibles de protección por los poderes públicos. Como consecuencia de esta evolución, determinadas operaciones de inversión han dejado de ser contempladas exclusivamente desde la perspectiva de sus efectos económicos inmediatos, para incorporar consideraciones relacionadas con la preservación de capacidades industriales, tecnológicas y logísticas cuya relevancia trasciende el ámbito estrictamente empresarial.

Particular importancia reviste, en este escenario, la progresiva incorporación de la libre circulación internacional de capitales a una estrategia más amplia de gestión de riesgos económicos y tecnológicos. Sin cuestionar el principio de apertura que continúa caracterizando al mercado interior, esta evolución responde a la necesidad de integrar dicho principio dentro de un marco regulatorio capaz de atender riesgos cuya naturaleza difiere sustancialmente de aquellos que inspiraron las primeras etapas de la integración económica europea. Infraestructuras críticas, tecnologías avanzadas, sistemas digitales, recursos energéticos, materias primas estratégicas o capacidades industriales vinculadas a sectores especialmente sensibles han pasado a ocupar una posición cada vez más relevante dentro de las prioridades regulatorias de la Unión, favoreciendo el desarrollo de instrumentos de supervisión orientados a preservar la autonomía de decisión europea en ámbitos considerados especialmente significativos para su desarrollo futuro.

Semejante evolución no se manifiesta únicamente en el ámbito de las inversiones extranjeras. Durante los últimos años, la propia política comercial común ha experimentado una transformación paralela, incorporando objetivos que exceden la tradicional liberalización de los intercambios para proyectarse sobre cuestiones relacionadas con la diversificación de riesgos, la reducción de dependencias consideradas excesivas, la seguridad de los suministros y el fortalecimiento de la posición europea en un entorno internacional caracterizado por una competencia económica crecientemente condicionada por factores geopolíticos. Los Acuerdos recientes celebrados por la Unión como el suscrito con Mercosur ilustran esta orientación, revelando una utilización de los instrumentos comerciales que responde simultáneamente a objetivos económicos y a consideraciones vinculadas al posicionamiento estratégico de Europa dentro de la economía internacional.

Comercio internacional y control de inversiones aparecen de esta suerte como manifestaciones complementarias de una misma transformación. Mientras la política comercial persigue reducir vulnerabilidades mediante la diversificación de mercados, proveedores y socios económicos, los mecanismos de supervisión de inversiones orientan su atención hacia aquellas operaciones susceptibles de afectar al control de activos, tecnologías o capacidades productivas cuya importancia excede el interés puramente empresarial. Ambas tendencias responden a una lógica convergente caracterizada por la incorporación de la seguridad económica a la acción económica exterior de la Unión y por la progresiva articulación de instrumentos destinados a compatibilizar la preservación de una economía abierta con la protección de intereses estratégicos.

Dentro de estas coordenadas encuentra explicación la aprobación del Reglamento (UE) 2026/1386. Rebasando las modificaciones introducidas en los procedimientos de cooperación o en los mecanismos de supervisión, la nueva regulación refleja una evolución más profunda de la política económica europea, caracterizada por la búsqueda de un equilibrio entre la apertura a la inversión internacional y la protección de capacidades cuya preservación se considera relevante para la competitividad, la autonomía tecnológica y la seguridad económica de la Unión. La reforma se integra así en una tendencia de alcance más amplio que afecta simultáneamente a la política comercial, a la política industrial y a la gestión de riesgos estratégicos, confirmando la creciente interacción existente entre economía, tecnología y geopolítica en la definición de las prioridades regulatorias europeas.

II. Límites estructurales del modelo y necesidad de su revisión

La adopción del Reglamento (UE) 2019/452 respondió a una preocupación creciente por los efectos que determinadas inversiones procedentes de terceros países podían proyectar sobre la seguridad y el orden público de los Estados miembros. De hecho, la creación de un mecanismo europeo de cooperación supuso un avance significativo respecto de la situación anterior, caracterizada por la inexistencia de instrumentos comunes de coordinación y por la coexistencia de regímenes nacionales profundamente heterogéneos. Sin embargo, la experiencia acumulada durante los primeros años de aplicación del sistema puso de manifiesto la persistencia de limitaciones estructurales que dificultaban una respuesta plenamente eficaz frente a riesgos cada vez más complejos y crecientemente transfronterizos.

La principal de estas limitaciones derivaba de la propia estructura del Reglamento, pues el mecanismo instaurado en 2019 descansaba sobre la cooperación entre autoridades nacionales, manteniendo íntegramente en manos de los Estados miembros la decisión final sobre cada operación de inversión. Aunque esta solución permitía respetar las competencias nacionales en materia de seguridad, también condicionaba la capacidad del sistema para ofrecer respuestas suficientemente homogéneas dentro del mercado interior. Diferencias apreciables en los sectores sometidos a control, en los umbrales de notificación, en los procedimientos administrativos y en los criterios utilizados para valorar los riesgos asociados a las inversiones favorecían la aparición de resultados divergentes frente a operaciones sustancialmente similares.

La creciente integración económica europea contribuyó a hacer más visibles estas insuficiencias. Numerosas inversiones comenzaban a producir efectos que trascendían claramente el territorio del Estado miembro en el que se realizaban formalmente, afectando a infraestructuras, cadenas de suministro, actividades de investigación o capacidades tecnológicas distribuidas entre diversos países de la Unión mientras que, curiosamente, los riesgos de naturaleza esencialmente transfronteriza continuaban siendo evaluados mediante procedimientos diseñados desde perspectivas predominantemente nacionales, circunstancia que limitaba la capacidad del sistema para ofrecer una apreciación global de sus posibles consecuencias.

Una complejidad semejante se manifestaba igualmente en las estructuras jurídicas empleadas en muchas operaciones internacionales. La utilización de sociedades interpuestas, cadenas de control multinivel y mecanismos de financiación cada vez más sofisticados dificultaba la identificación de los intereses económicos efectivamente presentes detrás de determinadas adquisiciones. La valoración de los riesgos asociados a una inversión exigía con frecuencia reconstruir relaciones de influencia y control que excedían ampliamente la titularidad formal de los activos adquiridos, revelando esta realidad la necesidad de reforzar los instrumentos de cooperación y de intercambio de información disponibles para las autoridades nacionales.

Las limitaciones inherentes al sistema coincidieron además con una transformación más amplia del contorno económico internacional y, dentro de este cambio, la pandemia provocada por la COVID-19 puso de manifiesto la vulnerabilidad de determinadas cadenas globales de suministro y evidenció la importancia estratégica de sectores cuya relevancia había sido tradicionalmente valorada desde perspectivas predominantemente económicas. Equipamientos sanitarios, productos farmacéuticos, componentes electrónicos y materias primas esenciales ilustraron de forma especialmente significativa una realidad que comenzaba a imponerse con claridad: la estrecha relación existente entre capacidad industrial, seguridad de los suministros y autonomía de actuación de los poderes públicos. A estas circunstancias se añadieron posteriormente las consecuencias derivadas de la guerra de Ucrania y de la crisis energética que la acompañó, reforzando la percepción de que determinadas dependencias podían generar efectos directos sobre la estabilidad económica y la capacidad de respuesta de los Estados miembros.

Paralelamente, la aceleración de la competencia tecnológica situó en el centro del debate sectores vinculados a los semiconductores, la inteligencia artificial, la computación cuántica, la ciberseguridad, las telecomunicaciones avanzadas y otras tecnologías consideradas esenciales para la competitividad futura de las economías desarrolladas. La protección de infraestructuras críticas dejó así de representar el único eje de preocupación de los mecanismos de supervisión para compartir protagonismo con la preservación de capacidades científicas, industriales y tecnológicas cuya relevancia excedía ampliamente los parámetros tradicionales asociados a la seguridad y al orden público.

La práctica administrativa desarrollada desde la entrada en vigor del Reglamento puso igualmente de manifiesto la dificultad de separar los objetivos tradicionales de seguridad de otras preocupaciones relacionadas con la competitividad industrial, la transición energética, la resiliencia económica o la seguridad de los suministros. A medida que aumentaba la complejidad tecnológica de las inversiones sometidas a examen, resultaba cada vez más evidente la existencia de conexiones estrechas entre la protección de determinados activos estratégicos y la capacidad de la Unión para preservar sectores productivos considerados esenciales para su desarrollo futuro.

Todo ello contribuyó a modificar progresivamente la percepción del papel desempeñado por el control de las inversiones extranjeras directas dentro de la política económica europea. Las limitaciones observadas durante los primeros años de aplicación del Reglamento (UE) 2019/452 dejaron de interpretarse como simples dificultades de coordinación administrativa para ser contempladas como la manifestación de una realidad más profunda: la necesidad de adaptar los instrumentos de supervisión a un escenario caracterizado por la creciente interacción entre economía, tecnología y geopolítica. Sobre esta base fue tomando forma el proceso de revisión que culminaría con la aprobación del Reglamento (UE) 2026/1386, concebido para reforzar la coherencia del sistema europeo de supervisión y proporcionar respuestas más adecuadas frente a riesgos cuya naturaleza y alcance difícilmente podían seguir siendo abordados desde parámetros exclusivamente nacionales.

III. Seguridad económica y protección de intereses estratégicos

La revisión del régimen europeo de control de las inversiones extranjeras directas encuentra su principal fundamento en la progresiva incorporación de la seguridad económica al conjunto de las políticas desarrolladas por la Unión Europea. Aunque la protección de la seguridad y del orden público había estado presente desde el origen del Reglamento (UE) 2019/452, la experiencia acumulada durante los últimos años puso de manifiesto que numerosos riesgos asociados a determinadas operaciones de inversión difícilmente podían ser comprendidos a partir de categorías tradicionales concebidas para hacer frente a amenazas de naturaleza esencialmente estatal o militar. La creciente relevancia estratégica de determinados recursos tecnológicos, industriales y científicos favoreció la aparición de una noción más amplia de seguridad, estrechamente vinculada a la preservación de capacidades consideradas esenciales para la autonomía de decisión y el funcionamiento de las economías europeas.

La noción de seguridad económica responde precisamente a esta ampliación de perspectivas. Su incorporación al discurso institucional europeo refleja la convicción de que determinadas dependencias pueden proyectar consecuencias relevantes sobre la capacidad de actuación de los poderes públicos, incluso en ausencia de amenazas directas para la defensa o la seguridad nacional en sentido estricto. Infraestructuras digitales, tecnologías avanzadas, sistemas de tratamiento de datos, redes energéticas, capacidades industriales estratégicas o actividades de investigación de alto valor tecnológico comenzaron a ser percibidas como elementos cuya eventual pérdida de control podía generar vulnerabilidades susceptibles de afectar a intereses esenciales de la Unión y de sus Estados miembros.

La propuesta presentada por la Comisión en enero de 2024 y el posterior proceso legislativo que culminó con la adopción del Reglamento (UE) 2026/1386 se insertan plenamente dentro de esta evolución. La reforma parte de la premisa de que la apertura a la inversión internacional continúa siendo un elemento fundamental del modelo económico europeo, aunque reconoce simultáneamente la necesidad de disponer de instrumentos adecuados para identificar y gestionar riesgos que pueden afectar a sectores particularmente sensibles. La valoración de las inversiones incorpora de manera creciente consideraciones relacionadas con sus eventuales efectos sobre capacidades tecnológicas, infraestructuras críticas, activos estratégicos o actividades de investigación cuya importancia supera con frecuencia la dimensión estrictamente económica de la operación examinada. Puede observarse con claridad esta transformación en la ampliación del catálogo de sectores sometidos a especial atención. Junto a ámbitos tradicionalmente vinculados a la seguridad nacional, la nueva regulación incorpora referencias más precisas a tecnologías emergentes, inteligencia artificial, semiconductores, computación cuántica, biotecnología, sistemas avanzados de comunicación, almacenamiento y tratamiento de datos, materias primas críticas o infraestructuras relacionadas con el suministro energético. El denominador común de estos sectores reside en su importancia para el mantenimiento de capacidades productivas, científicas y tecnológicas consideradas esenciales para la competitividad y la autonomía estratégica de la Unión.

Particular relevancia adquiere igualmente el fortalecimiento de los mecanismos de cooperación y coordinación entre las autoridades nacionales y las instituciones europeas. La creciente complejidad de las operaciones de inversión y la dimensión transfronteriza de muchos de los riesgos identificados justifican una participación más intensa de la Comisión en los procedimientos de supervisión. El Reglamento persigue así reforzar la circulación de información, mejorar la calidad de los análisis realizados por las autoridades competentes y favorecer una evaluación más coherente de operaciones que pueden producir efectos simultáneos en varios Estados miembros.

La reforma incluye además instrumentos destinados a afrontar algunas de las dificultades detectadas durante la aplicación del régimen anterior. La atención prestada a las inversiones indirectas, a las estructuras societarias complejas y a la identificación de los beneficiarios efectivos responde a la necesidad de evitar que determinadas operaciones puedan eludir los mecanismos de control mediante fórmulas jurídicas formalmente desvinculadas del inversor que ejerce la influencia económica real. Del mismo modo, la introducción de requisitos mínimos comunes para los mecanismos nacionales de supervisión pretende reducir las divergencias existentes entre los distintos ordenamientos y garantizar niveles más homogéneos de protección dentro del mercado interior.

En continuidad con la tradición europea de apertura económica, el Reglamento (UE) 2026/1386 refleja la búsqueda de un nuevo equilibrio entre la liberalización de los movimientos de capitales y la protección de intereses estratégicos. La seguridad económica pasa así a desempeñar una función integradora que permite articular objetivos tradicionalmente considerados independientes, conectando competitividad, innovación tecnológica, estabilidad de las cadenas de suministro, protección de infraestructuras críticas y capacidad de actuación autónoma de la Unión. Apertura económica y gestión de riesgos estratégicos aparecen, por tanto, como elementos complementarios de una misma política orientada a preservar la posición de Europa en un entorno internacional caracterizado por una creciente competencia tecnológica e industrial.

IV. Principales novedades del Reglamento (UE) 2026/1386

La transformación del sistema europeo de control de las inversiones extranjeras directas no se limita a una redefinición de los objetivos perseguidos por la Unión en materia de seguridad económica. El Reglamento (UE) 2026/1386 añade igualmente modificaciones de considerable alcance en la estructura y funcionamiento del mecanismo de supervisión, orientadas a corregir algunas de las limitaciones detectadas durante la aplicación del Reglamento (UE) 2019/452 y a proporcionar una respuesta más homogénea frente a riesgos que, por su naturaleza, desbordan con frecuencia el ámbito de actuación de un único Estado miembro. La reforma no altera el principio conforme al cual la decisión final sobre la autorización, condicionamiento o prohibición de una inversión continúa correspondiendo a las autoridades nacionales competentes. Sin embargo, fortalece significativamente el marco europeo de cooperación y aproxima determinados elementos esenciales de los regímenes nacionales de control.

Entre las novedades más relevantes destaca, en primer lugar, la obligación de que todos los Estados miembros dispongan de mecanismos nacionales de supervisión de inversiones extranjeras. Frente al modelo instaurado en 2019, que se limitaba a coordinar los sistemas existentes sin imponer su creación, el nuevo Reglamento exige la existencia de procedimientos nacionales conformes con determinados requisitos mínimos comunes. La finalidad perseguida consiste en evitar que la protección de la seguridad y del orden público dependa exclusivamente de la mayor o menor intensidad de los mecanismos nacionales previamente establecidos y en reducir las diferencias que habían favorecido la aparición de espacios regulatorios desiguales dentro del mercado interior. En estas condiciones, la cooperación europea deja de descansar sobre un conjunto heterogéneo de sistemas de control para apoyarse sobre una base institucional presente en todos los Estados miembros.

Especial importancia reviste asimismo la ampliación del ámbito de aplicación de la normativa. El Reglamento adopta una concepción más amplia de la inversión extranjera susceptible de examen, incorporando determinadas operaciones realizadas a través de estructuras societarias formalmente establecidas en la Unión, pero sometidas, en última instancia, al control de inversores procedentes de terceros países. Responde así la reforma a una de las principales insuficiencias identificadas durante los primeros años de aplicación del Reglamento (UE) 2019/452, asociada a la posibilidad de canalizar determinadas adquisiciones mediante entidades interpuestas establecidas en el territorio de la Unión. La atención prestada a los beneficiarios efectivos y a las estructuras de control económico permite aproximar la valoración jurídica de las operaciones a su realidad económica y refuerza la capacidad del sistema para identificar riesgos que anteriormente podían quedar fuera de los mecanismos de supervisión.

La orientación seguida por el legislador europeo se refleja de manera especialmente expresiva en la delimitación de los sectores considerados especialmente sensibles. El nuevo Reglamento toma como referencia un núcleo mínimo común de ámbitos estratégicos cuya relevancia exige una atención reforzada por parte de las autoridades nacionales. Junto a las infraestructuras críticas tradicionalmente vinculadas a la seguridad y al orden público, la reforma presta una atención creciente a tecnologías avanzadas, sistemas digitales, inteligencia artificial, semiconductores, actividades de investigación, recursos estratégicos y otros sectores estrechamente relacionados con la autonomía tecnológica y la competitividad futura de la Unión. La ampliación de estos ámbitos refleja la progresiva integración de la seguridad económica en el sistema europeo de control de inversiones y la creciente importancia atribuida a la protección de capacidades industriales y tecnológicas consideradas esenciales.

La reforma introduce igualmente modificaciones relevantes en los mecanismos de cooperación entre las autoridades nacionales y la Comisión Europea. Aunque la competencia decisoria continúa correspondiendo a los Estados miembros, el Reglamento refuerza las obligaciones de intercambio de información, amplía los supuestos de cooperación obligatoria y facilita una participación más intensa de las instituciones europeas en la evaluación de operaciones susceptibles de afectar a intereses comunes de la Unión. La protección de infraestructuras críticas, cadenas de suministro estratégicas o tecnologías de relevancia europea difícilmente puede desarrollarse mediante actuaciones exclusivamente nacionales, circunstancia que explica el fortalecimiento de los instrumentos destinados a favorecer una apreciación más integrada de los riesgos asociados a determinadas inversiones.

Idéntica voluntad de aproximación normativa se aprecia en el terreno procedimental, donde el Reglamento persigue una mayor armonización. La introducción de criterios comunes para la activación del mecanismo de cooperación, la aproximación de determinadas exigencias administrativas y el establecimiento de obligaciones mínimas compartidas pretenden incrementar la previsibilidad del sistema y reducir las incertidumbres derivadas de la coexistencia de procedimientos nacionales excesivamente dispares. La reforma aspira así a compatibilizar la protección de intereses estratégicos con la preservación de condiciones adecuadas de seguridad jurídica para los operadores económicos, favoreciendo un entorno regulatorio más transparente y coherente en el conjunto del mercado interior.

Consideradas en su conjunto, estas innovaciones ponen de manifiesto que el Reglamento (UE) 2026/1386 impulsa una evolución cualitativa del sistema europeo de supervisión de inversiones extranjeras y no se limita a perfeccionar los mecanismos de cooperación anteriores. Sin sustituir las competencias nacionales ni instaurar un procedimiento europeo centralizado de autorización, la reforma fortalece los elementos comunes del modelo, amplía su capacidad para identificar riesgos estratégicos y favorece la construcción de un espacio europeo de supervisión más homogéneo, dentro del cual la protección de la seguridad económica pasa a ocupar una posición cada vez más relevante.

V. Conclusión

La aprobación del Reglamento (UE) 2026/1386 refleja de forma particularmente expresiva las transformaciones experimentadas por la política económica de la Unión Europea durante los últimos años. Sin agotar las modificaciones introducidas en los procedimientos de supervisión o en los mecanismos de cooperación institucional, la reforma revela una evolución de mayor alcance caracterizada por la progresiva integración de la seguridad económica dentro del conjunto de instrumentos destinados a preservar la capacidad de actuación de la Unión en un entorno internacional crecientemente condicionado por factores tecnológicos, industriales y geopolíticos.

A lo largo de este proceso, la apertura económica ha mantenido su condición de principio estructural del mercado interior y de la acción económica exterior europea. Al lado de dicha orientación, la experiencia acumulada durante las últimas décadas ha puesto de manifiesto la necesidad de incorporar mecanismos capaces de atender riesgos que difícilmente podían ser apreciados desde las categorías tradicionales asociadas a la liberalización de los movimientos de capitales. Interdependencia económica, concentración tecnológica, vulnerabilidades en las cadenas de suministro y creciente relevancia de determinados activos estratégicos han favorecido la aparición de nuevas exigencias regulatorias, impulsando una reconsideración de las relaciones entre apertura económica y protección de intereses estratégicos.

Dentro de este panorama, el control de las inversiones extranjeras directas ha pasado a ocupar una posición cada vez más relevante en la estrategia económica de la Unión. La protección de infraestructuras críticas, tecnologías avanzadas, capacidades industriales y actividades de investigación consideradas especialmente sensibles explica la progresiva ampliación de los intereses objeto de supervisión y justifica el fortalecimiento de los mecanismos de coordinación establecidos a escala europea. La reforma de 2026 responde precisamente a esta evolución, procurando dotar al sistema de mayores niveles de coherencia, previsibilidad y capacidad de actuación frente a riesgos cuya dimensión excede frecuentemente el ámbito territorial de un único Estado miembro.

Proyectada sobre el conjunto de la acción económica exterior de la Unión, la nueva regulación confirma una tendencia observable también en la política comercial común, en las iniciativas vinculadas a la autonomía tecnológica y en las estrategias orientadas a reducir dependencias consideradas especialmente sensibles. Apertura económica, competitividad, innovación, seguridad de los suministros y protección de intereses estratégicos aparecen así integradas dentro de una misma lógica de actuación, reflejo de una política económica que continúa fundamentándose en la participación activa en los intercambios internacionales, incorporando al mismo tiempo instrumentos destinados a preservar aquellas capacidades cuya relevancia resulta determinante para la autonomía de decisión y el desarrollo futuro de la Unión Europea.

Dr. José Carlos Fernandez Rozas 

Catedrático de Derecho internacional privado. Director de Máster de Formación Permanente y Alta Especialización en Derecho de los negocios internacionales de la Universidad Compluten