Repensando la próxima Evaluación Nacional de Riesgos en Argentina a la luz de la aplicación del Toolkit del GAFI de Agosto 2025 y frente a los Desafíos de una Economía en Transición – Dr. Miguel Cassagne
I. Introducción
La Evaluación Nacional de Riesgos (ENR) constituye una de las herramientas más relevantes dentro del sistema de prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo (PLA/FT) de un pais.
Aunque el GAFI no exige expresamente su realización como requisito normativo obligatorio, el organismo lo reconoce como un instrumento metodológico esencial para la aplicación del Enfoque Basado en Riesgo (EBR) y para demostrar efectividad en el cumplimiento de la Recomendación 1 y su Nota Interpretativa.
En el caso argentino, la última ENR vinculada al lavado de activos fue aprobada por el Decreto 653/2022 y comprendió el período de evaluación Enero 2017/ Diciembre 2020, mientras que la vinculada a la Financiación del Terrorismo y la Proliferación de Armas de Destrucción masiva fue aprobada por Decreto 652/2022 y relevó el período enero 2019/mayo 2022.
A tres años de esa publicación, el contexto económico, político y tecnológico ha cambiado sustancialmente en términos de inflación, crecimiento del uso de activos virtuales, expansión de la economía informal y un nuevo ciclo político con medidas de desregulación.
Todo ello torna necesario revisar la ENR con urgencia, a la luz del Money Laundering National Risk Assessment Toolkit (ML NRA Toolkit) actualizado por el GAFI a agosto de 2025.
II. El Toolkit del GAFI: Lineamientos Generales
El ML NRA Toolkit no pretende ser un estándar rígido, sino una guía flexible para que los países adapten la metodología de identificación de amenazas y vulnerabilidades a su propio contexto. Entre sus aportes más relevantes para Argentina destacan:
- Enfoque modular: el toolkit permite realizar tanto evaluaciones generales (ENR) como estudios temáticos o sectoriales (p.ej., sobre corrupción, activos virtuales, economía informal o uso de personas jurídicas).
- Reconocimiento de limitaciones de datos: la ausencia de estadísticas fiables no invalida la ENR, sino que debe ser explicitada como una debilidad que guíe planes de acción futuros.
- Participación público-privada: recomienda la inclusión de reguladores, fuerzas de seguridad, UIF, Banco Central, pero también bancos, inmobiliarias, proveedores de servicios financieros y asociaciones profesionales.
- Carácter iterativo: la ENR no es un ejercicio único, sino un proceso vivo que debe actualizarse periódicamente y servir de base para la supervisión y la formulación de políticas.
Este marco resulta particularmente pertinente para Argentina, donde el desafío principal radica en armonizar estándares internacionales con una realidad doméstica atravesada por informalidad, corrupción estructural y volatilidad macroeconómica.
III. Contexto Argentino: Riesgos Persistentes y Emergentes
Antes de adentrarnos en los factores concretos que condicionan el riesgo de lavado de activos en Argentina, resulta necesario detenerse en una reflexión más amplia. ¿Qué hace que un país sea más vulnerable que otro frente a este tipo de delitos? ¿Son únicamente sus leyes y organismos de control, o también pesan las características estructurales de su economía y su cultura de cumplimiento?
En efecto, la experiencia internacional demuestra que las evaluaciones de riesgo más sólidas no se limitan a describir amenazas, sino que parten de reconocer con franqueza las debilidades que hacen que esas amenazas prosperen.
El GAFI, a través de su nuevo Toolkit, enfatiza precisamente esta mirada: una evaluación nacional de riesgos no es un catálogo de problemas, sino un mapa de vulnerabilidades que, al ser reconocidas, pueden empezar a ser mitigadas.
En el caso argentino, el ejercicio se vuelve aún más relevante. Nuestro país combina un alto grado de sofisticación en algunos sectores regulados con déficits crónicos en otros; avances normativos notables en materia de activos virtuales conviven con rezagos en la lucha contra la corrupción y la informalidad.
Todo esto obliga a pensar la ENR como un ejercicio de realismo estratégico: mirar de frente nuestras fortalezas y debilidades, para luego construir un plan que sea creíble, progresivo y alcanzable.
Con este marco en mente, pasemos a identificar los principales factores de riesgo que hoy condicionan la capacidad de Argentina de prevenir el lavado de activos y la financiación del terrorismo, y la importancia de tener en cuenta ello para el momento que Argentina proceda a realizar una nueva y actualizada ENR.
1. Economía informal: Según estimaciones del INDEC y estudios académicos recientes, más del 40% de la Población Económicamente Activa (PEA) participa de actividades informales. Este nivel impacta directamente en la trazabilidad de las operaciones y constituye un vector de riesgo reconocido en el propio toolkit.
2. Corrupción estructural: Argentina se ubica en el puesto 98/180 en el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional (2024), con una puntuación de 37/100, lo que refleja un nivel alto de riesgo. El GAFI reconoce a la corrupción como uno de los principales delitos precedentes de lavado en los países de la región.
3. Uso intensivo de efectivo: El peso del efectivo en las transacciones minoristas sigue siendo elevado, a pesar de los avances en medios de pago digitales. Según el BCRA, en 2024 más del 80% de las operaciones de bajo monto se realizaron en efectivo, lo cual limita la aplicación de controles preventivos.
4. Activos virtuales (ajustado a la normativa vigente desde 2024): Hasta 2023, la ausencia de un marco normativo integral sobre activos virtuales y Proveedores de Servicios de Activos Virtuales (VASPs) constituía una de las principales debilidades del sistema argentino.
Sin embargo, a partir de 2024 el país dio un giro normativo profundo que lo alineó de manera más estrecha con los estándares internacionales del GAFI.
Este cambio se materializó, en primer lugar, con la sanción de la Ley 27.739, que incorporó a los proveedores de servicios de activos virtuales (VASPs) dentro del registro administrado por la Comisión Nacional de Valores, estableciendo por primera vez un marco de supervisión formal y específico para su actividad. Al mimo tiempo dicha ley modificó el artículo 20 de la Ley 25.246 disponiendo, entre otros aspectos, la inclusión de los VASPs dentro de la nómina de Sujetos Obligados a informar a la Unidad de Información Financiera, equiparándolos en sus deberes preventivos a entidades tradicionales como bancos, casas de cambio y otros sujetos obligados.
Finalmente, con la publicación de la Resolución UIF 49/2024 que establece los requisitos mínimos que deben cumplir los Proveedores de Servicios de Activos Virtuales (PSAV) para identificar, evaluar, monitorear, administrar y mitigar los riesgos asociados al lavado de activos, la financiación del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva se completó el esquema regulatorio del sector que hasta ese momento estaba en el debe.
Entre los requisitos figados por dicha normativa se resalta el deber de inscripción en el registro correspondiente, la implementación de programas de cumplimiento en materia de prevención de lavado de activos y financiación del terrorismo, la aplicación de procedimientos de debida diligencia respecto de la clientela (KYC), el monitoreo y reporte sistemático de operaciones sospechosas, así como la obligación de desarrollar instancias periódicas de capacitación y auditoría.
Con este entramado normativo, Argentina logró subsanar una de las debilidades históricas de su sistema y avanzar hacia un modelo de regulación más equilibrado, en línea con la Recomendación 15 del GAFI.
Este marco coloca a la Argentina entre los países de la región que han dado un salto cualitativo en la supervisión del ecosistema cripto, en línea con la Recomendación 15 del GAFI y con la tendencia de regulación observada en la Unión Europea (MiCA Regulation) y en mercados avanzados.
No obstante ello, la rápida adopción social de criptomonedas y la existencia de operaciones peer-to-peer fuera del perímetro regulado siguen representando riesgos residuales que deben ser monitoreados.
IV. Comparación entre el Toolkit del GAFI (2025) y la ENR Argentina 2022
Las evaluaciones nacionales de riesgo no constituyen documentos inmutables, sino más bien fotografías de un momento histórico que, con el correr del tiempo, van perdiendo nitidez si no se las actualiza frente a los nuevos contextos económicos, políticos y tecnológicos.
Las ENR de LA y de FT/FP, aprobadas en 2022 fueron, sin duda, un avance significativo en cuanto a que permitieron sistematizar información dispersa y ofrecer un diagnóstico inicial compartido.
No obstante, los años siguientes introdujeron transformaciones que obligan a revisitar aquel esfuerzo: se consolidó un marco legal más robusto en materia de activos virtuales, se incrementó la presión internacional para demostrar efectividad en la supervisión y se acentuaron fenómenos estructurales como la informalidad.
En este escenario, el Money Laundering National Risk Assessment Toolkit publicado por el GAFI en agosto de 2025 propone una vara más alta y metodológicamente más exigente.
No se trata de desmerecer lo realizado en 2022, sino de reconocer la necesidad de enriquecerlo con nuevos insumos, fuentes de datos más amplias y una participación aún más activa del sector privado.
Uno de los primeros puntos de contraste aparece en la consideración de la economía informal y la corrupción.
La ENR 2022 identificó a la informalidad como un riesgo transversal, aunque ese diagnósitco no se tradujo en un plan de acción concreto ni en indicadores que permitieran medir su evolución a futuro. La corrupción, por su parte, fue tratada como un simple delito precedente, siendo necesario a futuro profundizar el análisis de los fenómenos asociados a ésta.
El Toolkit 2025, en cambio, dedica apartados específicos a estas cuestiones, propone metodologías comparadas y recomienda el uso de fuentes internacionales —Banco Mundial, UNODC, Transparencia Internacional— que facilitan la cuantificación del fenómeno.
Para Argentina, el desafío radica en pasar de la descripción general al diseño de un sistema interinstitucional de indicadores dinámicos que permita monitorear avances y retrocesos en el tiempo.
Un segundo eje de comparación se vincula con los activos virtuales y los proveedores de servicios de activos virtuales (VASPs).
Mientras que la ENR 2022 apenas mencionaba estos instrumentos como un riesgo emergente sin mayores desarrollos, el Toolkit del GAFI exige un análisis profundo de sus amenazas y vulnerabilidades, sugiriendo incluso evaluaciones sectoriales específicas y consultas directas con la industria.
En este aspecto, cabe reconocer que Argentina ha avanzado notablemente desde 2024, con la incorporación de los VASPs como sujetos obligados en el artículo 20 de la Ley 25.246, la creación de un registro a cargo de la CNV (Ley 27.739) y la reglamentación dictada por la UIF, tal como se detallo en el titulo precedente.
Estos cambios marcan una clara alineación con los estándares internacionales, aunque subsiste la necesidad de ampliar la cobertura hacia espacios aún poco regulados, como las operaciones peer-to-peer o el arbitraje regulatorio a nivel regional.
La cuestión de las personas jurídicas y los arreglos legales también muestra diferencias sustanciales.
La ENR 2022 reconoció el riesgo de que sociedades y fideicomisos funcionaran como vehículos de lavado, pero sería necesario ahora profundizar la evaluación de la efectividad del Registro de Beneficiarios Finales.
El Toolkit 2025, sugiere estudios más exhaustivos sobre los tiempos y modalidades de constitución de entidades, la accesibilidad a la información societaria y los riesgos derivados de la falta de interoperabilidad de registros.
En Argentina, si bien existen avances normativos en la materia, persisten dificultades prácticas para integrar bases provinciales y nacionales, lo que reduce la transparencia real.
Por último, en lo que respecta a metodología y participación de actores, la ENR 2022 fue liderada por la UIF y el Ministerio de Justicia, con cierta participación del sector privado.
El Toolkit enfatiza, en este sentido, la necesidad de que el sector privado no sea meramente consultado, sino que actúe como un verdadero coproductor de insumos y estadísticas para la evaluación. Además, recomienda integrar fuentes internacionales y metodologías comparadas.
En el caso argentino, ello implica la conveniencia de ampliar la convocatoria hacia las denominadas Actividades y Profesiones No Financieras Designadas (APNFD o DNFBPs – Designated Non-Financial Businesses and Professions)DNFBPs —corredores inmobiliarios, escribanos, profesionales contables y jurídicos—, así como hacia las fintech y empresas tecnológicas, cuya exclusión en 2022 redujo el alcance de la evaluación.
En suma, el contraste entre la ENR 2022 y el Toolkit 2025 no revela fracasos, sino la necesidad de profundizar, perfeccionar y actualizar un ejercicio que, por definición, debe ser interactivo. Allí donde antes predominaba un diagnóstico general, hoy se espera una aproximación más precisa, con métricas comparables y una mayor integración de sectores.
V. Posibles sugerencias para la Próxima Evaluación Nacional de Riesgos en Argentina
A la luz de los avances normativos recientes y de las orientaciones metodológicas contenidas en el Money Laundering National Risk Assessment Toolkit 2025, la actualización de la ENR argentina no debería concebirse como un simple cumplimiento formal frente a compromisos internacionales. Por el contrario, debería constituir una oportunidad para profundizar en la comprensión de los riesgos locales, fortalecer la cooperación interinstitucional y mejorar la efectividad del sistema de prevención.
El espíritu que debería guiar este proceso es el de un ejercicio técnico y colectivo, alejado de la grandilocuencia, y con un fuerte anclaje en la humildad de reconocer que se trata de un camino de mejora continua.
La necesidad de consolidar una base de datos común
Uno de los principales déficits identificados en la ENR de 2022 fue la dispersión de información. La UIF, el Banco Central, la Comisión Nacional de Valores, la AFIP y las fuerzas de seguridad disponen de datos valiosos, debiendo éstos aunar esfuerzos para generar un sistema homogéneo que permita integrarlos y analizarlos de forma dinámica.
La nueva evaluación debería priorizar la creación de un repositorio interinstitucional, que sirva no sólo para la elaboración de diagnósticos sino también para orientar la supervisión y la formulación de políticas públicas.
El Toolkit subraya que incluso la admisión de limitaciones estadísticas constituye un insumo válido: el reconocimiento de lo que no se sabe es un primer paso hacia la mejora.
En este sentido, no resulta imprescindible aspirar a un sistema perfecto desde el inicio; sería suficiente comenzar con indicadores sencillos —por ejemplo, la evolución de reportes de operaciones sospechosas en cada sector— e ir ampliando progresivamente la complejidad de los registros. Este enfoque gradual permitiría dar pasos firmes sin caer en la parálisis que a menudo produce la búsqueda de soluciones demasiado ambiciosas.
Economía informal y corrupción como ejes estructurales
La economía informal y la corrupción atraviesan transversalmente el sistema argentino y condicionan cualquier análisis de riesgos en materia de lavado de activos. La ENR de 2022 los reconoció, pero lo hizo de manera general y sin desarrollar con profundidad estudios específicos que permitieran medir su impacto en la generación y canalización de activos ilícitos.
El Toolkit propone una mirada más profunda: no sólo identificar la existencia de estos fenómenos, sino también cuantificarlos, vincularlos con tipologías de lavado y evaluar su impacto en los distintos sectores de la economía.
Para ello, Argentina debería valerse de estadísticas de organismos internacionales como el Banco Mundial, la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y Transparencia Internacional, así como de investigaciones académicas nacionales.
La elaboración de estudios temáticos sobre informalidad y corrupción no debería recaer únicamente en las autoridades públicas. Sería conveniente convocar a universidades, centros de investigación y organizaciones de la sociedad civil, integrando perspectivas diversas que enriquezcan el diagnóstico.
Este enfoque colaborativo permitiría superar la visión sectorial y reconocer que ningún actor, por sí solo, tiene el monopolio del saber sobre fenómenos tan complejos.
Activos virtuales y VASPs: de la amenaza emergente al desafío regulado
Uno de los cambios más relevantes desde la ENR de 2022 ha sido la consolidación de un marco normativo específico para los activos virtuales y sus proveedores de servicios. La próxima ENR deberá reflejar este nuevo escenario, reconociendo que el país ha avanzado en la línea de los estándares internacionales.
Sin embargo, el desafío no se agota en la formalización del sector regulado: subsisten riesgos significativos en las operaciones peer-to-peer y en los espacios que aún escapan al perímetro normativo.
Aquí será clave un enfoque equilibrado que, lejos de criminalizar la innovación, busque integrar a los VASPs como aliados en la prevención. La experiencia demuestra que las soluciones más efectivas surgen cuando la regulación se construye de la mano del propio sector regulado, y no en contra de él.
Transparencia en personas jurídicas y beneficiarios finales
Las estructuras societarias y fiduciarias han sido identificadas en múltiples evaluaciones internacionales como vehículos habituales para el ocultamiento de activos de origen ilícito. Si bien Argentina cuenta con un Registro de Beneficiarios Finales administrado por la ARCA (antes AFIP), persisten dificultades para integrar información con registros provinciales y con bases de datos societarias dispersas.
El Toolkit recomienda evaluaciones específicas sobre el funcionamiento real de estos registros, atendiendo a cuestiones como la rapidez en la constitución de sociedades, la calidad y accesibilidad de la información declarada y los mecanismos de verificación.
La nueva ENR debería avanzar en esa dirección, proponiendo metas realistas y progresivas, que prioricen sectores más expuestos —como el inmobiliario y el fiduciario— antes que aspirar a una cobertura total de manera inmediata.
La participación del sector privado.
Finalmente, la metodología de la próxima ENR podría aspirar a ampliar aún mas la participación del sector privado, en especial de los denominados Designated Non-Financial Businesses and Professions (DNFBPs) o Actividades y Profesiones No Financieras Designadas (APNFD).
El Toolkit es enfático al señalar que el sector privado no debe ser un mero receptor de políticas públicas, sino un actor activo en la generación de información y en la identificación de vulnerabilidades.
Esto exige profundizar el cambio cultural: de pasar de la consulta puntual a la construcción de mesas de diálogo permanentes, en las que reguladores y supervisados compartan experiencias, inquietudes y propuestas. La inclusión de las fintech y empresas tecnológicas, además, resulta ineludible en un país donde la innovación financiera crece a un ritmo acelerado y plantea tanto oportunidades como riesgos.
VI. Conclusiones
La actualización de la Evaluación Nacional de Riesgos de LA/FT/FP de Argentina no debería ser vista únicamente como una exigencia externa del GAFI, sino como una oportunidad interna para mejorar la gobernanza financiera, fortalecer la transparencia y construir confianza en las instituciones.
El Toolkit del GAFI actualizado a agosto 2025 no es un estándar rígido para realizar dicha ENR, sino una guía flexible que debe ser adaptada al contexto local.
Su aplicación permitirá al país contar con un diagnóstico más preciso, fortalecer la cooperación entre el sector público y privado y mejorar la efectividad del sistema de prevención.
En ese sentido, el verdadero valor de esta herramienta del GAFI estará en cómo Argentina logre adaptarla a su realidad: un país con altos niveles de informalidad, desafíos persistentes en materia de corrupción, fuerte cultura de uso de efectivo, y un dinamismo creciente en activos virtuales que ya cuenta con un marco legal y regulatorio robustecido desde 2024.
Por ello, más que un requisito internacional, la ENR en si misma debería ser entendida como una oportunidad de aprendizaje colectivo. En definitiva, las evaluaciones de riesgo no son meros ejercicios formales, sino la expresión de la voluntad de un país de mirarse con honestidad, reconocer sus limitaciones y avanzar en un camino de mejora continua.
La próxima ENR debería ser, en definitiva, un ejercicio colectivo de humildad y realismo, en el que cada sector aporte su perspectiva y todos reconozcan que la lucha contra el lavado de activos y la financiación del terrorismo es una responsabilidad compartida.
