CORREO, COURIERS Y ADUANA: ACCIONES DE LA COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES. – Dr. Alfredo Perez

CORREO, COURIERS Y ADUANA: ACCIONES DE LA COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES

Dr. Alfredo Perez

1.- Alcance de este trabajo.

En un trabajo anterior publicado en este espacio (“Apuntes sobre Correo,Couriers y Aduana”), tuve la oportunidad de llamar la atención sobre un segmento de servicios internacionales que son prestados por el Correo Oficial de la República y por empresas privadas, llamadas generalmente “couriers”, cuya operatoria ha tenido y tiene una creciente expansión y a las que las normas nacionales vigentes, tanto aduaneras como de fondo, no regulan integralmente.

Formulé en el aludido trabajo varias afirmaciones a tener en cuenta para encuadrar la problemática, a saber: 1ra, interpretar consistentemente el régimen normativo vigente; 2da, discernir claramente la naturaleza de estas prestaciones; 3ro, delimitar las competencias del Estado, en especial las del servicio aduanero y de la autoridad en materia de servicios de comunicaciones; 4to, definir el correcto status de estos operadores de estos servicios; 5to, construir un entorno de control inteligente y 6to, considerar la situación diferencial del Correo Oficial, como sujeto obligado a la prestación del servicio público básico.

Sobre estos planteos formulé algunas conclusiones, que más que una respuesta a las cuestiones importaron un auténtico llamado a su consideración y análisis, de manera tal de disponer lo que normativamente sea adecuado a los complejos intereses públicos y privados que se hallan en juego.

En esta presentación intentaré ingresar a la exposición y breve análisis de lo que hasta el presente se ha venido llevando a cabo en la materia en la Comisión Nacional de Comunicaciones, que es el organismo encargado de ejercer las funciones de control y policía en lo que se refiere a la prestación de las actividades aquí aludidas y comprendidas en la descripción del artículo 4to del Decreto 1187/93, conforme la competencia otorgada por el artículo 17 de la citada norma.

Recordemos que el artículo 4to del Decreto 1187/93 establece: “Defínese a los fines de este decreto como actividad del mercado postal, a las actividades que se desarrollen para la admisión, clasificación, transporte, distribución y entrega de correspondencia, cartas, postales impresos, encomiendas de hasta CINCUENTA (50) kilogramos, que se realicen dentro de la REPUBLICA ARGENTINA y desde o hacia el exterior. Esta definición incluye la actividad desarrollada por los llamados «courriers», o empresas de «courriers» y toda otra actividad asimilada o asimilable…”

Por su parte el citado artículo 17 prevé que “…La COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES será la autoridad encargada de ejercitar la función de Policía en materia postal y telegráfica, con el objeto de proteger los derechos del consumidor, la vigencia de una efectiva competencia y las normas de lealtad comercial. Recibirá las denuncias que realicen los clientes, las investigará y resolverá sobre la aplicación de las sanciones que correspondieran. Asimismo, verificará la correspondencia entre los me-dios denunciados por el prestador, el área de cobertura, la calidad y las condiciones de servicios ofrecidas a sus clientes…”.

Describiré, pues, una serie de resoluciones que el referido Organismo ha dictado en la materia y que configuran un importante avance en lo que hace a establecer los ámbitos de coordinación necesarios para abordar la problemática en toda su integridad.

2.- La Resolución CNC 1409/02: Asunción de la problemática, verificación y nuevo registro.

En la tarea aquí propuesta es esencial acudir a la cita de la Resolución nro. 1409 de fecha 17 de diciembre de 2002 dictada por la Comisión Nacional de Comunicaciones.

En lo que hace a su parte dispositiva, el referido acto administrativo dispone, en sus artículos 1 y 2, aprobar formularios con su correspondiente instructivo dirigidos a todos los Prestadores de Servicios Postales (PSP) que pretendan prestar “servicios internacionales”, a los cuales se define como “…aquéllos en los cuales una parte de la prestación se realiza fuera del territorio nacional...” (art.1).

El artículo 2do, por su parte, aprueba otro formulario “…mediante el cual los Prestadores de Servicios Postales formalizarán el pedido de su acreditación como tales a los efectos de su inscripción ante el servicio aduanero...”.

En los artículos siguientes, se dispone lo concerniente a la validez residual de las certificaciones de servicio emitidas con anterioridad (artículo 3ro) y se le delegan facultades y encomienda a la Gerencia de Servicios Postales de la Comisión Nacional, para que “…elabore un informe y propuesta de curso de acción relativo a una mejor instrumentación de un régimen de publicidad del servicio y responsabilidad frente al cliente de servicios postales…”

Esta resolución fue expresamente comunicada a la Dirección General de Aduanas, en función de la actividad que estos prestadores realizan.

Antes de ingresar en el examen de los considerandos de esta resolución, que son especialmente ilustrativos sobre los objetivos perseguidos, debe destacarse que en función de las disposiciones citadas se establece un virtual “reempadronamiento” o nuevo registro de todos los prestadores que han denunciado la prestación de estos servicios “internacionales”.

Esto es importante de destacar, dado que de las comprobaciones realizadas, surgía la necesidad de implementar mecanismos para que el padrón de “PSP” registrados ante la Aduana fuera consistente con los registros de la Comisión Nacional de Comunicaciones, que es el Organismos competente para determinar si una empresa es, justamente, un “PSP”, o sea un prestador de servicios postales y, lo que no es menor, si esa condición se mantiene vigente.

Debe señalarse, como necesaria digresión, que el régimen del Decreto 1187/93 establece que, para cada servicio, los prestadores de servicios postales deben realizar una denuncia o indicación de las “condiciones y calidad” del servicio que prestarán a sus clientes (artículo 11 inciso d), manifestación que se efectúa mediante formularios predispuestos y que queda archivada en el registro a cargo de la Comisión Nacional de Comunicaciones.

A partir de esta nueva resolución, se modifica el modo en el cual un prestador se da de “alta” ante el servicio aduanero, toda vez que la misma (o la baja respectiva) es comunicada directamente por la Comisión Nacional de Comunicaciones a la Dirección General de Aduanas. El régimen anterior permitía que el prestador, por sí, se presentara ante el servicio aduanero con un certificado emitido por la Comisión, sin comunicación directa entre ésta y la Aduana.

La situación anterior a este mecanismo de comunicación directa entre los dos Organismos del Estado involucrados permite evitar la posibilidad de que algún “PSP” que hubiera perdido su condición de tal frente a la CNC permaneciera con inscripción vigente ante la Aduana.

Es preciso, para comprender la entidad del problema que enfrenta la resolución aquí en comentario, dedicar unos párrafos a la cita y análisis de sus considerandos. Así, se señala inicialmente que mediante una disposición de la Gerencia de Servicios Postales de fecha 11 de diciembre de 2001, “…se inició el procedimiento de verificación previsto en el último párrafo del artículo 17 del Decreto Nº 1187/93, modificado por su similar Nº 115/97, a las empresas de servicios postales que indicaron ante el Registro Nacional de Servicios Postales, la prestación de servicios internacionales…”.

Estos procedimientos de verificación implican, básicamente, el análisis de la consistencia de las condiciones y calidad de servicio que se denuncian con los recursos efectivamente disponibles por el prestador para garantizarlos, que se sustanciaron individualmente respecto de cada una de las empresas registradas.

De esas verificaciones individuales se elaboró un informe general, del cual se menciona que “…como primer conclusión, que en el actual mercado postal argentino existen numerosas empresas prestadoras de servicios postales que ofertan, genéricamente, servicios calificables como “internacionales” aunque, ingresando al detalle de las condiciones y calidad de las prestaciones, cobertura geográfica  y medios afectados al servicios, difieren entre sí sensiblemente. Que en ese sentido, y a título de ejemplo, se ha verificado, que no todas las empresas que prestan “servicios internacionales”, lo hacen con medios aéreos, y a su vez,  que las que lo hacen mediante medios aéreos, no todas conllevan la calidad de “servicios expresos”. Que asimismo, en este reglón de servicios, hay quienes, en realidad, ofertan el servicio no por sí, sino como agentes o integrantes de la red de otro prestador local, o bien se integran  en redes prestacionales internacionales que no son propias...”.

También se concluyó, entre otras consideraciones,  que  “…la dinámica del mercado postal argentino observada en la última década reclama información integral sobre los distintos servicios que los prestadores postales ofrecerán a los usuarios, en este caso los internacionales, la que no puede excluir el detalle de las características esenciales y modalidades particulares de la cada servicio, sus concretas condiciones de calidad, cobertura geográfica y disponibilidad de recursos, de manera tal de posibilitarle al usuario una herramienta completa de decisión previa a la contratación de la prestación…”

Particularmente importante son las manifestaciones de que “…en el renglón de los denominados servicios internacionales, y a casi ya diez años de la supresión del monopolio postal dispuesta por el artículo 1º del Decreto Nº 1187/93, ha podido apreciarse la necesidad de adoptar nuevos procedimientos que permitan transparentar al especial mercado que involucran estos servicios, no sin poner énfasis en la circunstancia que, por existir un tramo fuera de la jurisdicción nacional, la posibilidad de control por la Autoridad nacional se debilita y, por tanto, mayor peligro existe para la efectiva satisfacción de los usuarios…” y que “…es preciso adoptar las medidas necesarias para que el servicio aduanero cuente constantemente con instrumentos idóneos que le permitan conocer qué operadores postales están efectivamente habilitados, según las concretas condiciones y calidad de sus servicios, para actuar en el régimen especial referido a los envíos postales…”.

En tales condiciones, por esta Resolución CNC 1409/02 se dio comienzo a una tarea de relevamiento de todo el universo de empresas que habían denunciado a la Comisión Nacional de Comunicaciones que prestaban servicios internacionales, para verificar individualmente cuáles eran los concretos servicios que se ofrecen en el mercado y la concreta estructura aplicada a los mismos, como paso previo a establecer condiciones objetivas que transparenten la oferta y habiliten a realizar la operatoria específicamente aduanera vinculada a los mismos.

De los instructivos adjuntos a los formularios de denuncia aprobados por esta resolución se extraen una serie de requerimientos muy importantes, de los cuales cabe citar muy especialmente aquellos referidos a los medios de información y control disponibles para los envíos no sólo en origen, sino a través de todo su tránsito y hasta su conclusión definitiva, sea en territorio nacional como extranjero. Sobre esto se volverá más adelante.

Como producto final de esta tarea, se establece el de efectuar un relevamiento general de esta segmento de servicios y proponer cursos de acción definitivos para la obtención de los objetivos perseguidos.

3.- La Resolución CNC 2356/04: Primeras conclusiones, suspensión y coordinación.

Como resultado de las tareas encomendadas por la antes citada, la Comisión Nacional de Comunicaciones ha dictado recientemente, concretamente el 4 de agosto de 2004, la Resolución nro. 2356, por la cual se resuelve dar traslado a la Administración Federal de Ingresos Públicos y, por su intermedio, a la Dirección General de Aduanas, del informe elaborado en consecuencia por la Gerencia de Servicios Postales, “…proponiendo la conformación de un Grupo de Trabajo integrado por funcionarios de dicha repartición y de esta Comisión Nacional a fin de elaborar propuestas tendientes a adecuar la normativa que regula la prestación de servicios postales internacionales” (artículo 1ro).

Paralelamente, se suspende por sesenta (60) días hábiles administrativos las presentaciones de nuevas solicitudes para prestar servicios internacionales en los términos de la Resolución CNC 1409/02.

Para así decidir, el acto aquí en comentario, se hizo mérito que el procedimiento adoptado por la Resolución CNC 1409/02 importó “…una nueva modalidad de política de control que apunta a dar a los usuarios información veraz sobre las condiciones de los servicios que se ofrecen en el mercado, como así también facilitar la tarea de control aduanero. …”

Como puntuales conclusiones emergentes de la tarea de verificación realizada, surgen las siguientes:

–       “…Los operadores que prestan servicios postales internacionales tienen normativamente, una identidad propia que los distingue de otros sujetos afines.

–       La registración y habilitación de estos sujetos para actuar es otorgada por la Autoridad Postal.

–       Estos operadores prestan, normalmente, servicios a terceros, calificables como el “remitente” y el “destinatario” del envío.

–       El servicio debe ser considerado como una integridad, y está sujeto a estrictas exigencias en materia de control de sus distintas fases y tiempo de entrega comprometido.

–       La intervención de una o más aduanas en el proceso de los servicios es una de las distintas fases de la prestación comprometida, si bien es la más crítica a la hora de evaluar el régimen aplicable.

–       La realización de estos servicios genera una secuencia de  información completa, que debe ser base para el control y regulación que debe efectuar el Estado.

–       La información que deben generar estos servicios conlleva a que  la denuncia de medios por parte del prestador se amplíe a la disponibilidad de sistemas informáticos que le permitan al Estado efectuar controles inmediatos, secuenciales, inteligentes, prolongados en el tiempo, permitiendo, a la vez, elaborar  las correspondientes estadísticas.

–       La normativa vigente en la materia es, a la fecha, insuficiente a la hora de regular esta actividad de servicios, incluso en lo que respecta a aquellos prestados por el Correo Oficial.

–       El control que el Estado realiza sobre estos servicios es, a la fecha, incompleto e insuficiente…”

A partir de esas conclusiones se sugiere, como curso de acción, lo siguiente:

“-Profundizar la coordinación entre la COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES y la DIRECCION GENERAL DE ADUANAS, en orden a lo que establece el artículo 2º del Decreto Nº 115/97;

–       Definir los medios informáticos específicamente afectados a estos servicios a los efectos de la inscripción para operar, para lo cual resulta necesaria una definición específica por parte de la Autoridad Aduanera sobre el punto, dado que el tramo del servicio donde se genera su intervención se considera un punto crítico en la dinámica de estas prestaciones;

–       Establecer los canales de tratamiento de la información para control;

–       Construir estadísticas del mercado de estos servicios, incluidos los del Correo Oficial…”

De acuerdo a esto se puntualiza “…la insuficiencia de la normativa vigente para la regulación de estos servicios....” y que la adecuación de dicha normativa debe surgir de una actividad coordinada entre las respectivas autoridades de aplicación de la normativas postal y aduanera…”, que impone establecer una formal coordinación de la Comisión Nacional de Comunicaciones con la Autoridad Aduanera a fin de permitir “…una profunda revisión del actual elenco de prestadores habilitados para la realización de estos servicios internacionales con el objetivo de promover un mercado de servicios valioso para los usuarios, transparente para el control y cierto para los proveedores que se articule debidamente con las finalidades de orden público que deben imperar en esta materia…”

4.- Reflexiones sobre lo expuesto.

Como se advierte, de la resolución en comentario surgen una serie de manifestaciones que importan una toma de posición, por parte de la Comisión Nacional de Comunicaciones, de las distintas aristas que presenta la problemática a resolver.

Así, se establece la necesidad de establecer un canal de comunicación formal entre esa autoridad y el servicio aduanero de manera tal de elaborar las propuestas de solución que sean más adecuadas para el tratamiento de esta operatoria.

Es claro que la competencia sobre este tipo de servicios y sobre los operadores que lo prestan es propia de la Comisión Nacional de Comunicaciones, en su faceta de “Autoridad Postal”. No obstante, el hecho de tratarse de “servicios internacionales” importa, como ya lo he señalado reiteradamente a lo largo de estos estudios, una nota diferencial, caracterizada por la necesidad de resguardar un adecuado control de los objetos que se encaminan por este tipo de envíos, por lo que la “cuestión aduanera” es esencial para discernir un régimen integral de estos servicios.

En esa materia, y en lo que se refiere a los requerimientos que la Autoridad Postal debe requerir para habilitar a un prestador a esta operatoria, aparecen como centrales aquéllos que se vinculan al control aduanero, control que –obviamente-debe ser estricto pero que también debe adaptarse a la propia naturaleza de estos servicios, asociados a un concepto de “ágil libramiento de los envíos” (artículo 559 del Código Aduanero).

En ese sentido, la Dirección General de Aduanas debiera especificar a la Autoridad Postal cuáles son los recaudos relativos al control de los envíos que debieran exigirse para poder aspirar a una habilitación para operar en este régimen, de manera de obtener la coordinación a la que aspira la comentada Resolución CNC 2356/04 y sus antecedentes.

En función de lo expuesto en el párrafo anterior, se entiende que en el estadio actual de los avances tecnológicos que se advierten asociados a estos servicios, el diseño de control aduanero debiera  apuntar a establecer para los operadores requerimientos muy estrictos en materia de seguimiento, localización, información y conservación de la misma respecto de todos los envíos que ingresan o egresan del país, de manera tal de construir un ambiente de control inteligente, en el que, por muestreo, puedan continuar haciéndose controles o inspecciones manuales.

También sería materia de evaluación la de estudiar el encuadramiento de estos operadores en una figura de “auxiliar del servicio aduanero”, de modo tal de trasparentar su rol ante la Aduana y exigirle las garantías y responsabilidades que ello implique.

El tema de disponer de “información para control” es central, dado que es la clave del arco para que el control aduanero sea verdaderamente integral y secuencial sin desvirtuar la propia naturaleza de esta operatoria, ligada, como se ha dicho, al concepto de “ágil libramiento”. También es imprescindible para que la Autoridad encargada de la habilitación como operadores disponga de un requisito que permita establecer, en el mercado total de los servicios postales, una segmentación que responda a un criterio objetivo de selectividad y con la consiguiente trasparencia de la gestión.

No debe perderse de vista el principio constitucional que surge del artículo 42 de la Constitución Nacional, que alude a que “…Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno….” , imponiendo a las autoridades disponer lo necesario “…a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos…”

No cabe duda que estos servicios responden a necesidades de los usuarios y consumidores en general, no sólo en lo que hace a su derecho a la comunicación, sino también como herramienta de intercambios comerciales, promoción de exportaciones, etc., por lo que las regulaciones que puedan dictarse deberán establecer un sano equilibrio de todos los intereses públicos y privados involucrados, sin desnaturalizar la esencia de los servicios pero con los conceptos de información para control y transparencia como guía.

En el estadio actual, es auspicioso la toma de conciencia del problema y la asunción de mecanismos de coordinación y análisis para su tratamiento, evitando decisiones drásticas y unilaterales.

(Nota: las resoluciones comentadas pueden ser consultadas en el sitio de la COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES, www.cnc.gov.ar).

Dr. Alfredo Perez

aperez@cnc.gov.ar

Septiembre 2.004