El adicional Portuario bonaerense de qué hablamos? – Dr. Leandro Stok

El 2 de septiembre de 2026 la Procuración General de la Nación se pronunció en favor de la invalidez del adicional del impuesto sobre los Ingresos Brutos que la Provincia de Buenos Aires aplicó a la explotación de terminales portuarias.1 No es la intención del presente comentar el dictamen cuyos fundamentos, de alguna manera, eran esperados en atención a la tradición doctrinaria y jurisprudencial sobre el punto en debate. El propósito es examinar las normas y someterla a un análisis estrictamente lógico 

 Comencemos por verificar el cuadro normativo. 

 1-El art. 100 de la ley 15.170 estableció para el ejercicio 2020, con carácter extraordinario, un incremento del impuesto sobre los Ingresos Brutos para la explotación de terminales portuarias situadas en la provincia, consistente en un importe fijo por cada tonelada o fracción superior a 500 kg de mercadería cargada, descargada y removida en buques durante el mes, que se adicionaba al resultado de aplicar la alícuota ordinaria. 

 2-Los importes iniciales fueron de $47 por tonelada cargada, $139 por tonelada descargada y $23 por tonelada removida. Quedaron excluidas las mercaderías en tránsito, reembarque para transbordo o en tráfico; la arena, la piedra y los demás áridos y la mercadería vinculada con la actividad pesquera de buques que operan desde puertos bonaerenses, la pesca artesanal y la acuicultura. 

 3-La Resolución Normativa ARBA 31/2020 dispuso en su art. 2 que el importe se abonaría a la carga o a la descarga en puertos de la Provincia de Buenos Aires, cuando la mercadería tenga destino o procedencia fuera del país, respectivamente, y que, respecto de la mercadería removida, se abonaría en el primer puerto que intervenga en la Provincia de Buenos Aires y por única vez, aun cuando la misma sea pasible de sucesivas remociones. 

 4-El gravamen extraordinario de 2020 fue reiterado por las leyes 15.226, 15.311, 15.479 y 15.558. 

 Un impuesto sobre los ingresos que no depende de los ingresos.- El adicional es, como la ley lo denomina, parte del impuesto sobre los Ingresos Brutos, esto es, un gravamen sobre el ejercicio habitual y oneroso de una actividad, cuantificado por los ingresos que esa actividad devenga. 

 Ahora bien, si una magnitud es función de los ingresos, no puede variar mientras los ingresos permanecen constantes, ni permanecer constante cuando los ingresos varían. Pero esto no pareciera ser lo que sucede con el adicional. Veamos los siguientes supuestos: 

 a-Una terminal factura una tarifa uniforme por contenedor, cualquiera sea su peso, pero el contenedor de 25 toneladas genera un adicional cinco veces mayor que el de 5 toneladas.  

 b-La misma terminal duplica su tarifa, el ingreso se duplica pero el adicional permanece idéntico si las toneladas del contenedor no superan los límites que activan el adicional. 

 c-En un mes la terminal mueve el mismo tonelaje, al mismo precio, pero de importación en lugar de exportación. El ingreso será idéntico pero el adicional se triplicará. 

 La proposición el adicional es función de los ingresos ha quedado refutada con cualquiera de los ejemplos anteriores. Con esto tenemos que el adicional no es función de los ingresos, lo cual nos plantea que estamos frente a un impuesto sobre los Ingresos Brutos cuya base imponible es independiente de los ingresos brutos. 

 El Fisco podría replicar que las leyes impositivas emplean a menudo montos fijos por unidad – v.gr. número de habitaciones habilitadas, metros cuadrados, unidades de explotación –  como índices presuntos de ingresos, y que la tonelada cumpliría aquí la misma función. Pero en el caso de la norma que estamos analizando, el adicional no sustituye la medición de los ingresos sino que se suma al impuesto ya liquidado sobre los ingresos reales, que son conocidos y están gravados. Con otras palabras, la tonelada no presume nada. Por el contrario, o bien grava por segunda vez los mismos ingresos o bien mide algo distinto de los ingresos. 

 El adicional ni siquiera es un simple aumento de la alícuota, porque si se tratara de un aumento de alícuota alcanzaría por igual a todas las toneladas que generan ingresos, y el adicional no lo hace. Un índice de los ingresos de una terminal que ignora las toneladas de cabotaje – que exigen un servicio físicamente idéntico -, que computa la remoción sólo en el primer puerto y que pondera la tonelada importada al triple de la exportada con independencia de la tarifa cobrada, no es un índice de ingresos. Es un índice de otra cosa.  

 Una retribución por el uso del puerto que no depende del uso del puerto.- Podría afirmarse que el adicional compensaría el uso o el desgaste de la infraestructura portuaria y vial, o los costos públicos asociados al movimiento de cargas. 

 Si la proposición anterior fuera verdadera, el adicional debería ser función de la siguiente operación física: más toneladas movidas, más uso; más operaciones, más desgaste. Ahora bien, el propio régimen desmiente a la proposición. Veamos: 

 a-El transbordo implica dos operaciones físicas – descarga y nueva carga – y está excluido. 

 b-La segunda y ulteriores remociones de la misma mercadería en otros puertos bonaerenses no pagan. 

 c-La tonelada de cabotaje, movida con la misma grúa sobre el mismo muelle, no paga. 

 d-La arena, la piedra y los áridos – mercaderías de máximo peso relativo y, por ello, de máximo desgaste vial – no pagan. 

 e-La tonelada descargada paga el triple que la cargada, aunque físicamente sea la misma tonelada. 

 Los casos a) a d) muestran que la operación física no es condición del gravamen. El caso e), que tampoco es su medida. Una compensación por el uso que no depende del uso contradice su propia definición.  

 La falacia de la finalidad extraordinaria.- La ley del año 2020 calificó el adicional como extraordinario. Pero extraordinario es lo que no se reitera como recurso ordinario y, a contrario, el adicional se reiteró en sucesivas leyes impositivas y se actualizó. Una medida extraordinaria que se renueva y se indexa cada año es una medida ordinaria.  

 La contradicción entre el nomen iuris y la realidad no invalida por sí sola el tributo, pero sí constituye la prueba de que la emergencia no fue una justificación real. 

 La finalidad extrafiscal. Como respuesta al punto anterior, podría sostenerse que el adicional persigue un fin distinto de la mera recaudación. Pero las dos finalidades extra fiscales plausibles conducen a un dilema. Veamos: 

 a-Si el fin fuese capturar una renta extraordinaria del comercio exterior – v.gr. la ganancia cambiaria del exportador -, entonces: 

 1-La importación, que no percibe esa renta sino que la soporta, debería pagar menos o nada pero, paradójicamente, paga el triple.  

2-La base debería ser el valor o la renta, mientras que la tonelada grava igual al grano y al mineral de alto valor.  

3-El sujeto debería ser quien obtiene la renta, pero es la terminal, que sólo percibe una tarifa.  

 b-Si el fin fuese desalentar la importación más que la exportación, la finalidad sería proteger el mercado interno frente a la mercadería extranjera, pero esa es exactamente la función que la Constitución reserva a los derechos de importación fijados por el Congreso de la Nación. 

 La fuerza está en el nombre Si afirmamos que basta con que la ley denomine al gravamen adicional del impuesto sobre los Ingresos Brutos para que quede comprendido en la potestad provincial sobre las actividades desarrolladas en su territorio y en la excepción que el art. 9, inc. b, de la ley 23.548 reconoce a ese impuesto, entonces la provincia podría establecer, con el mismo nombre y designando como contribuyente al operador local, una suma fija por cada tonelada de granos que cruce sus límites terrestres, por cada pasajero que arribe del exterior a sus aeropuertos o por cada camión que atraviese un puente internacional y, de esta manera, las prohibiciones de los arts. 9, 10, 11, 12 y 126 de la Constitución quedarían a merced de la laxitud lingüística del legislador provincial. 

 De qué estamos hablando?.-Hasta ahora hemos intentando precisar lo que el adicional no es. Ahora bien, para saber lo que el adicional es, debemos recurrir a una inducción. Compararemos los casos que resultan de las normas y veremos si el gravamen aparece o desaparece en cada uno. 

En los casos 1, 2, 3 y 4 la operación física, la mercadería, el muelle y, eventualmente, la tarifa son idénticos. Lo único que varía es que la mercadería salga del país o entre en él. El caso 5 agrega una precisión: la mercadería extranjera que sólo transita, sin ingresar definitivamente, no paga, aunque sufra dos operaciones.  

 El común denominador presente en todos los casos gravados y ausente en todos los no gravados es que la mercadería egrese del territorio aduanero – carga – o ingrese a él para quedarse – descarga – a través de un puerto bonaerense. 

 Esa estructura coincide, en sus rasgos sustanciales, con la del hecho imponible de los derechos aduaneros. Las diferencias – el sujeto designado y el destino de lo recaudado –  son aspectos meramente accidentales que no modifican ni alteran la naturaleza de las operaciones. 

 Podemos añadir que, según el reglamento, en el caso de la remoción, se paga en el primer puerto que intervenga […] y por única vez, aun cuando la misma sea pasible de sucesivas remociones. Si el adicional gravara la actividad de la terminal, cada terminal que removiera la mercadería realizaría la actividad gravada y debería pagar. Sólo paga la primera. La segunda terminal realiza la misma actividad y nada debe. Esto deja en claro que lo gravado no es la actividad sino la mercadería, una sola vez, al entrar en el circuito portuario provincial. Ésa es la lógica de un peaje de ingreso, no la de un impuesto sobre la actividad, como lo es el impuesto sobre los Ingresos Brutos. 

Dr. Leandro Stok