Tendencias en administración tributaria a raíz de la reciente publicación de ISORA – Dr. Alfredo Collosa
Recientemente se publicó el documento “ISORA 2023: Tax Administration: Performance and Practices”[1] el cual presenta un análisis exhaustivo de la Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria (ISORA) 2023, que recopiló datos detallados de 166 administraciones tributarias de todo el mundo para el año fiscal 2022.
Se trata de la primera encuesta desde el año fiscal 2017 que abarca de forma integral las prácticas y los fundamentos estructurales de la administración tributaria, proporcionando información valiosa sobre el desempeño, los recursos y los marcos de gobernanza de la administración tributaria a nivel global.
El documento también ofrece información contextual sobre la encuesta para facilitar su interpretación y el uso de la base de datos comparativa en el cual se realiza un análisis del panorama estructural y operativo
A continuación sintetizo las principales tendencias en materia de Administración Tributaria que nos ilustra el documento.
- Personal y Contribuyentes
Al evaluar el tamaño del personal la muestra registra desde microestructuras fiscales con menos de 100 empleados dedicados hasta macroestructuras organizacionales que superan los 20,000 empleados.
Esta disparidad estructural se refleja con igual intensidad en el volumen de contribuyentes activos bajo gestión directa.
Mientras que 17 pequeños estados insulares atienden un censo fiscal inferior a los 10,000 contribuyentes activos, un grupo selecto de siete grandes administraciones fiscales, compuesto por Alemania, China, Estados Unidos, Francia, India, México y Vietnam, procesa las obligaciones de censos que superan los 50 millones de contribuyentes activos cada una.
Como consecuencia natural, el volumen total de declaraciones tributarias anuales recibidas por estas agencias supera de forma sustancial el número de contribuyentes, debido a las frecuencias de presentación mensuales o trimestrales asociadas a impuestos específicos.
- Gobernanza del dato y brechas de disponibilidad
Un hallazgo crítico de ISORA 2023 se vincula con la capacidad interna de las administraciones para extraer, gestionar y reportar estadísticas operativas consistentes, una competencia estratégica denominada gobernanza del dato.
La falta de información numérica en campos clave no solo limita el diligenciamiento de la encuesta internacional, sino que expone debilidades estructurales en los sistemas de información, en el control de la gestión interna y en la toma de decisiones basada en evidencia dentro de las propias agencias.
A nivel global, la tasa promedio de disponibilidad de datos cualitativos e institucionales se sitúa en un nivel aceptable, pero se distribuye de manera asimétrica entre los módulos temáticos y los grupos de ingresos.
El módulo de recaudación neta de ingresos fiscales exhibe el nivel de completitud más alto de la muestra con un 95% de respuestas válidas, seguido estrechamente por el módulo de demografía del personal con un 94% de consistencia en sus reportes.
En contraste, las dimensiones puramente operativas muestran niveles de omisión preocupantes. El registro y estimación de la presentación de declaraciones a término se reduce a un 68%o de respuestas completas, mientras que las métricas asociadas a la gestión de cobranza y control de la cartera morosa caen a un 67%, evidenciando una incapacidad estructural para reportar estadísticas fiables sobre saldos de deuda de recuperación dudosa.
Las administraciones pertenecientes a economías avanzadas muestran niveles de disponibilidad y consistencia estadística sistemáticamente superiores en comparación con los mercados emergentes y las economías de bajos ingresos.
En este último grupo, las deficiencias analíticas se concentran de manera severa en los procesos de fiscalización ex-post y en el monitoreo de los canales de atención al contribuyente.
- Diseño institucional y modelos de autonomía
La estructura organizativa y el nivel de autonomía delegada por el poder ejecutivo son determinantes críticos para la agilidad operativa, la flexibilidad presupuestaria y la mitigación de interferencias de carácter político en la gestión tributaria diaria.
Los resultados de ISORA 2023 revelan que el 40% de las administraciones tributarias globales operan bajo un modelo institucional unificado conjunto que fusiona la gestión de los impuestos internos con las operaciones aduaneras nacionales.
Esta configuración estructural muestra una notable estabilidad en los últimos ciclos de recolección de datos, registrando un incremento marginal frente al treinta y siete por ciento documentado en el año fiscal 2017.
El análisis denota además que las agencias configuradas bajo este modelo conjunto presentan una propensión marcadamente superior a constituirse como organismos semiautónomos en comparación con aquellas dedicadas exclusivamente a la fiscalización de impuestos internos.
Al evaluar la distribución del estatus de semiautonomía por bloques de ingresos, se identifican diferencias organizacionales profundas.
En las economías avanzadas, el 63% de las administraciones tributarias opera bajo un esquema unificado semiautónomo con o sin junta directiva.
En contraposición, en las economías de mercados emergentes y en los países en desarrollo de bajos ingresos, esta configuración institucional representa únicamente el 38% predominando los esquemas de direcciones integradas como dependencias directas de los ministerios de finanzas.
Las responsabilidades extra-fiscales también exponen divergencias claras: más de un tercio de las administraciones en países en desarrollo de bajos ingresos y mercados emergentes asume la fiscalización directa de loterías y casinos, mientras que las economías avanzadas se orientan prioritariamente a tareas de distribución de beneficios sociales, subsidios de bienestar familiar y valoraciones de activos para el Estado.
- Estructura de costos: personal, tecnología.
La estructura del gasto de las agencias de ingresos se encuentra dominada por los costes salariales.
Evaluados de forma agregada, los sueldos y compensaciones absorben entre el 66% y el 64% del presupuesto operativo anual de las administraciones, una proporción que se eleva hasta el 84% en aquellas agencias pertenecientes a pequeños estados en desarrollo debido a la falta de escala de sus operaciones de sede central.
Al analizar el gasto destinado a las Tecnologías de la Información y Comunicación, las economías avanzadas lideran la métrica tanto en volumen absoluto como en porcentaje de su presupuesto operativo total.
El estudio resalta que la volatilidad anual del gasto en tecnologías responde a los ciclos plurianuales de adquisición e infraestructura, evidenciando que el impacto real sobre la modernización institucional depende de la sostenibilidad estratégica de la inversión a largo plazo y no de picos presupuestarios aislados.
- Distribución del personal
La distribución funcional de la fuerza laboral revela prioridades estratégicas contrapuestas entre los distintos bloques económicos.
En el área operativa de servicios, asistencia e información al contribuyente, las economías avanzadas asignan el 32% de su personal, los mercados emergentes el 26% y los países de bajos ingresos el 32%.
El hecho de que las administraciones de menores ingresos mantengan una asignación para servicios idéntica a la de los entornos desarrollados, a pesar de sus bajos niveles de automatización, sugiere que las primeras dependen de estructuras intensivas en mano de obra presencial para suplir la carencia de plataformas efectivas de autoservicio digital.
Las divergencias se profundizan al examinar el área de auditoría, fiscalización e investigación activa.
Las economías avanzadas dirigen, en promedio, el 29% de su capital humano a estas tareas de control ex-post, mientras que los mercados emergentes asignan el 26% y los países en desarrollo de bajos ingresos destinan únicamente el 18% de su personal.
Esta baja asignación en entornos de bajos ingresos restringe su capacidad para realizar fiscalizaciones profundas y combatir esquemas de evasión fiscal corporativa internacional.
El soporte informático de TIC propio representa el 5,25% de la plantilla en las economías avanzadas y cae al 4% en las de bajos ingresos, reflejando brechas en la retención de talento tecnológico en el sector público.
La gestión de disputas y recursos legales concentra el 4,9% del personal en entornos avanzados y se reduce al 2,4% en países de bajos ingresos, lo que subraya la debilidad institucional en las fases recursivas de la fiscalización.
- Transformación digital
En el ámbito de la transformación digital, las administraciones tributarias de menores ingresos muestran una estrategia de salto tecnológico orientada a optimizar sus procesos.
Aproximadamente el 60%o de las agencias en países en desarrollo de bajos ingresos han establecido la obligatoriedad legal del uso de canales electrónicos tanto para la presentación de declaraciones como para el procesamiento de pagos de las principales obligaciones tributarias.
Esta tasa de adopción obligatoria supera los niveles vigentes en las economías avanzadas, operando como una estrategia para eludir las debilidades estructurales de los servicios postales tradicionales y la escasa penetración de las redes de banca física en el territorio.
Como consecuencia de esta política, más del 50% de las declaraciones de estos entornos se reciben por vía digital, y los pagos procesados electrónicamente abarcan más del setenta y cinco por ciento del valor total de la recaudación fiscal anualizada para el año 2022.
El pre-llenado de declaraciones de renta de personas físicas constituye una métrica fundamental para evaluar la madurez de los sistemas informáticos de fiscalización.
Mientras que cerca del 89% de las economías avanzadas ofrece borradores pre-poblados a partir de datos automatizados de terceros, solo el 50% de los mercados emergentes y el 13% de los países en desarrollo de bajos ingresos implementan esta solución operativa.
Las barreras normativas e informáticas en los entornos de menores ingresos se asocian con la falta de identificadores tributarios unificados de alta fiabilidad y con inconsistencias temporales en el reporte de información por parte de los agentes de retención.
- Cobranza de las deudas
La cartera de morosidad acumulada representa un desafío macroeconómico crítico para la estabilidad de los ingresos públicos, situándose habitualmente por encima de los 3 puntos porcentuales del PIB a nivel global.
Las economías de mercados emergentes registran las ratios más elevadas de endeudamiento fiscal acumulado en relación con su recaudación anual, concentradas prioritariamente en las obligaciones del impuesto sobre sociedades.
Por su parte, en las agencias de países en desarrollo de bajos ingresos se evidencia un problema estructural severo vinculado con el sector público empresarial.
Las deudas impositivas líquidas e impagadas de las empresas de propiedad estatal representan el 20% del stock total de la cartera de morosidad acumulada en esas jurisdicciones.
Este comportamiento contrasta de forma abierta con las economías avanzadas, donde la participación de las empresas estatales en la cartera de cobro es inferior al 1%, evidenciando que el control coactivo sobre los propios agentes del Estado representa un obstáculo de carácter político y administrativo para la recaudación efectiva en los entornos menos desarrollados.
- Fiscalización
El panorama global de la fiscalización tributaria evidencia una transición hacia intervenciones de carácter preventivo ejecutadas antes o durante el proceso de presentación de las declaraciones, reduciendo la dependencia histórica de las auditorías tradicionales ex-post de largo desarrollo y elevado coste institucional.
En el año fiscal 2022, el 84% de las administraciones globales aplicaba cruces automatizados de información de terceros post-presentación y el 80% realizaba análisis sistemáticos de riesgo antes de iniciar auditorías formales.
No obstante, la verificación automatizada en tiempo real aplicada durante el proceso de presentación es una práctica consolidada en el 80% de las economías avanzadas, pero se implementa en menos de la mitad de las agencias de mercados emergentes y países de bajos ingresos.
En cuanto al rendimiento de las fiscalizaciones de campo, las ratios de efectividad de las auditorías se mantienen en niveles máximos, frecuentemente cercanos al 100%, en los países en desarrollo de bajos ingresos.
Esto refleja tanto niveles elevados de incumplimiento material subyacente como una selección de casos concentrada exclusivamente en los segmentos de riesgo más evidentes o de fácil fiscalización.
Sin embargo, las liquidaciones adicionales derivadas de la auditoría corporativa muestran una tendencia a la baja a nivel global, manteniéndose el impuesto sobre sociedades como el tributo con mayores rendimientos por fiscalización en comparación con el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre la renta de personas físicas.
- Costos de la recaudación
La evaluación del rendimiento de las administraciones de ingresos se aborda tradicionalmente a través de la ratio del coste de recaudación, calculada como el cociente entre el gasto operativo total y la recaudación neta de ingresos fiscales.
Los resultados consolidados de ISORA 2023 corroboran que las economías avanzadas reportan ratios de coste significativamente más bajas y estables en comparación con los países de bajos ingresos.
No obstante, un análisis metodológico detallado indica que esta aparente eficiencia operativa no responde a una contención presupuestaria por parte de las economías avanzadas —las cuales, de hecho, invierten más recursos financieros en relación con su PIB—, sino a la magnitud del denominador de la ecuación.
Las economías avanzadas registran niveles de presión fiscal y recaudación efectiva sobre el PIB que duplican ampliamente los valores promedio de las naciones de bajos ingresos.
Por lo tanto, la ratio del coste de recaudación refleja en mayor medida el éxito del diseño de la política tributaria y la formalidad de la economía nacional que la productividad interna de la agencia de ingresos.
- Análisis multidimensional
Con el objetivo estratégico de sintetizar el componente cualitativo e institucional de la encuesta, los autores del documento desarrollaron siete índices temáticos agregados, normalizados en una escala de cero a cien puntos
El índice de gestión de cumplimiento evalúa la adopción de enfoques basados en riesgos, segmentación de contribuyentes y fiscalización preventiva.
El índice de digitalización mide la integración de analítica avanzada, inteligencia artificial, facturación electrónica e interoperabilidad de sistemas.
El índice de gobernanza pondera la solidez del marco legal, la planeación estratégica, la rendición de cuentas y los controles de auditoría interna.
El índice de desarrollo de recursos humanos analiza la modernidad de las políticas de retención de talento, capacitación continua y gestión del desempeño por objetivos.
El índice de autonomía de gestión mide las facultades legales de la administración para diseñar su estructura interna, gestionar su presupuesto y desvincular personal.
El índice de confianza pública y transparencia evalúa el volumen de información operativa y planes de negocio accesibles de forma abierta a la ciudadanía.
Finalmente, el índice de servicios al contribuyente pondera la amplitud de los canales de asistencia, herramientas web, aplicaciones móviles y programas de educación tributaria institucional.
El análisis de la distribución internacional de estos índices arroja que las prácticas vinculadas con los servicios al contribuyente y la gestión de cumplimiento presentan una menor variabilidad intercuartílica y las puntuaciones medias más elevadas a nivel global.
Por el contrario, las mayores asimetrías institucionales se concentran en las dimensiones de digitalización, desarrollo de recursos humanos, autonomía de gestión y confianza pública.
En estas áreas, las economías avanzadas superan de forma sistemática a los países en desarrollo de bajos ingresos por márgenes amplios.
La investigación de los componentes específicos denota que la brecha se explica por factores muy puntuales.
En el ámbito de la digitalización, la diferencia responde a la ausencia en los países de bajos ingresos de herramientas de ciencia de datos, la falta de cruces automatizados en tiempo real durante el proceso de presentación y la escasa conexión informática con los registros de la propiedad inmobiliaria y de la seguridad social.
En cuanto a la confianza pública, la brecha deriva de la renuencia de las administraciones de menores ingresos a publicar de manera abierta sus informes de resultados, encuestas de satisfacción y mediciones oficiales de la brecha fiscal, restringiendo el escrutinio ciudadano.
En el módulo de recursos humanos, la brecha se concentra en la rigidez normativa de los países en desarrollo de bajos ingresos, caracterizada por la ausencia de esquemas flexibles de trabajo, la falta de encuestas de clima laboral y la incapacidad legal de la agencia para sancionar de forma directa o rescindir contratos de personal por bajo desempeño o faltas éticas graves.
La validez analítica de los índices construidos a partir de ISORA 2023 se confirma al evaluar sus correlaciones frente a variables macroeconómicas e indicadores institucionales de fuentes externas.
En definitiva se documenta una correlación fuertemente positiva entre las puntuaciones de los índices de modernización y el nivel de recaudación impositiva neta como porcentaje del PIB de cada país.
Dr. Alfredo Collosa
[1] https://www.elibrary.imf.org/view/journals/087/2026/008/article-A001-en.xml
