I. Introducción.
La potestad de la administración aduanera para instruir, sustanciar y resolver procedimientos infraccionales representa una manifestación específica del ius puniendi estatal ejercido en sede administrativa[1].
El crecimiento exponencial de las operaciones de comercio exterior, la sofisticación de las maniobras investigadas y la proliferación de infracciones de carácter formal o de escasa entidad económica han generado, en las últimas décadas, un fenómeno de notable expansión de la litigiosidad aduanera. Ello produjo una sobrecarga estructural en las áreas sumariales de la Dirección General de Aduanas, debiéndose diseñar mecanismos de racionalización administrativa destinados a concentrar recursos humanos en aquellos casos de verdadera relevancia fiscal o institucional.
En dicho contexto, se han desarrollado instrumentos internos para el archivo de determinadas actuaciones infraccionales cuando el costo institucional de la prosecución del procedimiento aparecía ostensiblemente desproporcionado respecto del eventual interés fiscal comprometido.
La cuestión adquiere singular relevancia jurídica porque obliga a examinar constantemente aspectos tales como:
- la naturaleza jurídica del archivo administrativo;
- el alcance de las potestades reglamentarias internas de la administración;
- los límites derivados del principio de legalidad;
- la posibilidad de regular estas materias mediante Instrucciones Generales;
- y el alcance del control judicial sobre este tipo de decisiones.
El problema no es menor. En rigor, el debate involucra la tensión permanente entre dos principios esenciales del Estado contemporáneo:
Por un lado, el principio de legalidad que exige que toda sanción encuentre fundamento expreso en una norma legal previa[2]. Por otro, el principio de eficiencia que impone al Estado la obligación de administrar racionalmente sus recursos, evitando dispendios incompatibles con una gestión pública moderna y eficaz.
Desde esa perspectiva, el archivo de actuaciones infraccionales constituye un instituto que refleja su impacto en el Derecho Administrativo Sancionador, particularmente en lo relativo a la incorporación progresiva de criterios de oportunidad, proporcionalidad y eficiencia dentro del ejercicio del poder represivo estatal[3].
II. Naturaleza jurídica de las infracciones aduaneras.
En apretada síntesis, puede decirse que la doctrina ha debatido extensamente acerca de la naturaleza jurídica de las infracciones aduaneras.
No obstante ello, la Corte Suprema de Justicia de la Nación zanjó dicho tópico al considerar que guardan naturaleza represiva, siendo su objeto el de prevenir y reprimir la violación de las disposiciones legales de que se trate[4], tornándose aplicables los principios del derecho penal entre los que se pueden enumerar: tipicidad; culpabilidad; debido proceso; razonabilidad; y proporcionalidad.
En este contexto, las infracciones aduaneras se encuentran reguladas en la Sección XII del Código Aduanero. Cabe destacar que la competencia para instruir y resolver los procedimientos por infracciones corresponde al servicio aduanero a través de la figura del juez administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1080 y siguientes del digesto legal citado.
III. El archivo de actuaciones infraccionales.
- Concepto y naturaleza jurídica.
El archivo constituye un acto administrativo interno mediante el cual la autoridad competente decide no impulsar una actuación infraccional determinada.
Se trata de una decisión fundada en criterios de conveniencia administrativa, economía procedimental y asignación de recursos públicos. En otras palabras, no implica necesariamente que el hecho investigado resulte inexistente; simplemente supone que la administración considera inconveniente continuar desplegando actividad estatal sobre ese expediente específico.
Cuadra señalar que dicha figura no modifica el régimen legal de infracciones previsto en el Código Aduanero[5]. La infracción continúa existiendo -como hipótesis normativa- y la conducta conserva, en abstracto, su eventual significación antijurídica. Lo que cesa exclusivamente es el ejercicio del Derecho Penal Subjetivo sobre la actuación de que se trate.
Por ello puede afirmarse que el archivo posee una naturaleza instrumental; interna; funcional; y organizativa. Es instrumental porque procura optimizar la utilización de recursos públicos; interna porque ordena el modo en que el organismo ejerce sus competencias; funcional porque se vincula con la eficacia global del sistema sancionatorio; y organizativa porque constituye una manifestación de la potestad del ente administrativo.
La administración no renuncia, en términos generales, al poder sancionador, sino que decide no ejercerlo en un caso concreto cuando la prosecución carece de razonable utilidad institucional.
Su legitimidad constitucional dependerá de que no se transforme en un mecanismo generalizado que redunde en el incumplimiento de la norma ni en una vía encubierta de “perdón administrativo”, sino en una herramienta excepcional, reglada, objetiva y sometida al control judicial suficiente.
IV. Diferencias con otras figuras procesales.
La necesidad de distinguir el archivo de otras figuras procesales establecidas por el Código Aduanero se torna útil para entender su naturaleza jurídica.
- a) Archivo y absolución.
La absolución presupone un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión y la inexistencia de responsabilidad infraccional.
El archivo, en cambio, no implica valoración definitiva sobre la conducta imputada.
- b) Archivo y sobreseimiento.
El sobreseimiento es el acto administrativo dictado por la autoridad del sumario, en cualquier estado del mismo y con anterioridad al llamado de autos para resolver, mediante el cual se desvincula de las actuaciones al o a los imputado/s por no haber cometido el/los ilícito/s investigado/s, o de haberse cometido el/los hecho/s investigado/s, el/los mismo/s no configura/n un ilícito aduanero, o que el/los hecho/s investigado/s no se ha/n cometido[6].
Sin perjuicio de lo expuesto, subsiste la responsabilidad tributaria[7].
El archivo administrativo no importa persecución alguna.
- c) Archivo y prescripción.
La prescripción extingue el poder punitivo estatal por el transcurso del tiempo[8].
El archivo responde, por el contrario, a criterios de oportunidad administrativa, siendo que el tiempo pasa a jugar a favor en cuanto a la reducción del procedimiento y sus etapas pertinentes.
V. Fundamentos del archivo administrativo.
- Principio de eficiencia administrativa.
Uno de los fundamentos centrales del instituto radica en el principio de eficiencia administrativa.
La administración contemporánea no puede concebirse como una estructura burocrática indiferente al costo de sus decisiones. Ello implica la incorporación de criterios relativos a la economicidad; eficiencia; productividad; y gestión por resultados.
Resulta particularmente relevante en materia sancionatoria, donde la sustanciación de procedimientos que versan sobre infracciones formales o donde los montos en juegos son antieconómicos insumen recursos desproporcionados respecto del beneficio institucional perseguido[9].
- Potestad de autoorganización.
Todo órgano estatal tiene potestades de autoorganización destinadas a asegurar el cumplimiento eficaz de sus fines.
Dentro de dichas facultades se encuentran:
- la distribución de tareas;
- la fijación de prioridades;
- la emisión de instrucciones internas;
- y la determinación de criterios operativos uniformes.
- VI. El fundamento competencial del archivo
Un aspecto central para justificar la validez jurídica de las Instrucciones Generales que regulan el archivo de actuaciones infraccionales aduaneras se encuentra en el propio régimen orgánico de la entonces Administración Federal de Ingresos Públicos -hoy ARCA- establecido por el Decreto 618/1997 (B.O 10/07/1997).
En particular, el artículo 6°, inciso a), apartado 2 de la citada norma reconoce expresamente facultades vinculadas con la organización y reglamentación interna del organismo. Así, la Administración Federal se encuentra facultada para “organizar y reglamentar el funcionamiento interno del organismo en sus aspectos estructurales, funcionales y de administración de personal”.
Esta disposición reviste especial importancia porque constituye el fundamento jurídico inmediato de las denominadas potestades de autoorganización administrativa. En efecto, ningún organismo dotado de competencias diversas podría funcionar adecuadamente si cada aspecto de su actividad requiriese regulación legislativa expresa y detallada.
Por tanto, el ordenamiento jurídico reconoce a la administración un margen de reglamentación interna destinado a distribuir competencias; fijar criterios operativos; organizar prioridades funcionales; racionalizar recursos humanos y materiales.
Dentro de ese marco conceptual, las Instrucciones Generales son actos administrativos internos destinados a regular el funcionamiento operativo del organismo y uniformar criterios interpretativos entre sus distintas dependencias.
No constituyen reglamentos autónomos ni poseen jerarquía equivalente a una ley o decreto reglamentario. Su eficacia se proyecta fundamentalmente hacia el interior de la administración.
Cabe resaltar la importancia de ello en materia aduanera, donde la masividad de actuaciones infraccionales exige mecanismos permanentes de selección, priorización y racionalización procedimental.
En este sentido, el archivo de actuaciones de reducida significación económica puede ser entendido como una consecuencia lógica de las facultades organizativas reconocidas por la norma.
La administración, en ejercicio de dichas atribuciones, se encuentra habilitada para establecer criterios internos destinados a determinar: qué expedientes merecen prioritaria atención; qué casos justifican el despliegue pleno de la actividad sancionatoria; y cuáles pueden válidamente quedar excluidos de prosecución por razones objetivas de economía administrativa.
Uno de los antecedentes más relevantes es la Instrucción General Nro. 9/2017 (DGA)[10] que habilitó el archivo de determinadas infracciones de escasa cuantía económica.
En efecto, dicha norma habilita al juez administrativo a disponer el archivo de actuaciones en las que tramita la aplicación de sanciones por infracciones aduaneras, cuando los montos involucrados tornen antieconómico impulsar o continuar las acciones tendientes a lograr el cobro de los mismos.
El archivo sólo procederá cuando el presunto infractor no tuviere registrado antecedentes de casos archivados por el mismo tipo infraccional que, considerados en su conjunto, superen el monto de que se trate. Cabe señalar que el cargo tributario respectivo subsiste.
Por otro lado, en lo que hace a las facultades previstas en el artículo 6° deben interpretarse armónicamente con: el principio de legalidad; el artículo 18 de la Constitución Nacional; el principio de razonabilidad del artículo 28; y las garantías propias del derecho administrativo sancionador.
Por consiguiente, el organismo no podría -bajo invocación de facultades organizativas internas- derogar infracciones previstas en la norma; condonar sanciones establecidas por ley; crear causales autónomas de extinción de responsabilidad.
Sin embargo, puede establecer criterios de gestión procedimental vinculados con el impulso o no prosecución de determinadas actuaciones, siempre que ello ocurra:
- mediante pautas objetivas;
- con fundamento razonable;
- de modo general y no arbitrario;
- y sujeto a suficiente control administrativo y judicial.
En consecuencia, el artículo 6°, inciso a), apartado 2 del Decreto 618/1997 constituye uno de los principales fundamentos normativos que permiten consolidar la viabilidad de las Instrucciones Generales destinadas a regular mecanismos de archivo de actuaciones infraccionales aduaneras. Ello acontece porque se le reconoce facultades suficientes a la administración para organizar racionalmente el ejercicio concreto de su actividad sancionatoria dentro de parámetros de eficiencia, proporcionalidad y razonabilidad institucional.
VII. Principio de legalidad
Conforme a dicho principio, corresponde considerar si la administración puede válidamente abstenerse de impulsar infracciones legalmente previstas.
El principio de legalidad exige que ninguna sanción pueda imponerse sin ley previa. Ahora bien, la cuestión relevante consiste en determinar si el archivo vulnera efectivamente dicho principio.
La respuesta es negativa toda vez que el archivo no modifica el tipo legal; no deroga sanciones; no extingue formalmente la acción. Simplemente implica una decisión administrativa de no prosecución fundada en criterios objetivos de racionalidad operativa.
La situación resulta análoga -aunque no idéntica- a ciertos criterios de oportunidad reconocidos modernamente en materia penal.
En el proceso penal, el principio de oportunidad –incorporado mediante la reforma del Código Procesal Penal de la Nación[11]– habilita al Ministerio Público Fiscal a prescindir de la persecución penal cuando concurren determinadas circunstancias objetivas: insignificancia del hecho, colaboración del imputado, resarcimiento del daño causado, o conveniencia de concentrar recursos en casos de mayor gravedad institucional.
El fundamento de ese instituto no es la impunidad, sino la racionalización del sistema punitivo al reconocer que la persecución universal e indiscriminada es materialmente imposible y contraproducente desde el punto de vista de los fines que el derecho represivo procura alcanzar.
Un razonamiento similar puede aplicarse al archivo infraccional. Cuando la Aduana resuelve no proseguir con la sustanciación de un expediente infraccional, está ejerciendo -en sede administrativa-, una potestad funcional al aplicar el criterio de oportunidad antes reseñado.
VIII. Conveniencia institucional de la regulación del archivo mediante IG.
La utilización de Instrucciones Generales presenta importantes ventajas institucionales.
- Uniformidad en la aplicación del criterio de archivo
La DGA ejerce su competencia a través de las diversas aduanas que se encuentran en diferentes puntos del país. Sin una norma interna que unifique los criterios de procedencia del archivo, el riesgo de disparidad de criterios es elevado. La norma en cuestión opera como mecanismo de estandarización que reduce la fragmentación decisoria y asegura que la potestad se ejerza con coherencia en todo el organismo.
- Eficiencia en la asignación de recursos
La DGA sustancia un universo de expedientes cuyo volumen excede ampliamente la capacidad operativa disponible para su instrucción y resolución definitiva. Insistir en la tramitación de actuaciones de mínima significación económica, escasa probabilidad de cobro genera un dispendio de recursos humanos y materiales que deberían destinarse a aquellos casos de relevante impacto fiscal.
- Seguridad jurídica
La decisión de archivar un expediente infraccional importa para el funcionario que la adopta una responsabilidad no menor. La Instrucción General opera, en ese sentido, como una cobertura institucional, ya que al actuar en cumplimiento de una directiva emanada de la autoridad competente, el agente interviniente queda amparado frente a eventuales imputaciones por omisiones en el ejercicio de su tarea específica.
IX. Conclusión
El archivo de actuaciones infraccionales aduaneras constituye una herramienta legítima de racionalización administrativa cuando se funda en criterios objetivos; no altera el contenido de la ley; y permanece sometido al control judicial suficiente.
Las Instrucciones Generales aparecen como el instrumento técnicamente más idóneo para regular estos mecanismos debido a su flexibilidad operativa y capacidad de uniformar criterios internos.
Sin embargo, su utilización exige prudencia institucional.
La administración no puede transformar mecanismos de racionalización en sistemas encubiertos de derogación práctica del régimen sancionatorio legalmente establecido.
La legitimidad constitucional del sistema dependerá, en definitiva, de que el archivo permanezca circunscripto a supuestos excepcionales, objetivos y razonablemente justificados.
Desde una perspectiva institucional, resultaría deseable que la regulación del archivo deje de reposar exclusivamente en Instrucciones Generales para proyectarse hacia una norma de rango superior (por ejemplo: Resolución General), que establezca los supuestos habilitantes, los órganos competentes para resolver, los plazos de revisión y las vías de impugnación disponibles para el administrado.
La previsibilidad normativa no es un lujo formal: es una condición estructural del Estado de Derecho en materia sancionatoria. Una regulación de esta naturaleza también fortalecería la posición institucional de la Dirección General de Aduanas frente a eventuales cuestionamientos judiciales, al demostrar que el ejercicio de la potestad del archivo obedece a criterios sistematizados y no a valoraciones discrecionales.
En síntesis, el archivo de actuaciones por infracciones aduaneras es una expresión de la racionalidad del sistema punitivo estatal cuando opera dentro de los límites de la Constitución Nacional. Su admisibilidad depende de que dicha potestad sea ejercida de manera razonable, suficiente y revisable, de modo tal que pueda conciliar la eficacia de la gestión aduanera con las garantías que el ordenamiento jurídico reconoce a quienes son alcanzados por el poder sancionatorio del Estado.
Dr. Leonel Juan Pablo Quercia
[1] Cfr. Sección XII de la Ley N° 22.415 (B.O. 23/03/1981).
[2] Cfr. Art. 18 de la CN (B.O. 03/01/1995).
[3] Nieto, A (2012). “Derecho Administrativo Sancionador”, pág. 89. Madrid. Ed: Tecnos.
[4] Fallos: 162:224, entre otros.
[5] Cfr. Arts. 947 y sgtes.
[6] Lascano, J.C. (2011). “Procedimientos Aduaneros”, pág. 170. Buenos Aires. Ed: Osmar D. Buyatti – Librería Editorial.
[7] Cfr. Art. 1099 del Código Aduanero.
[8] Cfr. Art. 934 y ss. del Código Aduanero.
[9] Nieto, A. Ibídem, pág. 221.
[10] Recuperada de https://elliotcarusi.com/scripts/normasver.php?norma=DGAINS00009201700&pais=ar
[11] Cfr. Ley N° 27.482 (B.O. 07/01/2019).
