O OEA e os programas de conformidade cooperativa no Brasil – Dr. Phelippe Toledo Pires de Oliveira (desde Brasil)

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  1. Introdução

Historicamente, a relação entre a administração tributária e contribuinte sempre foi marcada pela desconfiança mútua e o confronto. O foco das administrações tributárias era nas auditorias e fiscalizações, bem assim na consequente aplicação de sanções rigorosas para os contribuintes infratores. Não existiam mecanismos que estimulassem a colaboração entre eles.

Mais recentemente, as administrações tributárias de diversos países têm buscado adotar alternativas para complementar os tradicionais mecanismos para combater o descumprimento das obrigações tributárias. Entre esses mecanismos estão os programas de conformidade cooperativa conhecidos como “cooperative compliance”.

Os programas de conformidade cooperativa têm por base uma relação de confiança e cooperação mútua entre administração tributária e contribuinte. Uma de suas principais características é a busca por maior transparência por parte do contribuinte em troca de segurança jurídica por parte da administração tributária[[i]].

  1. O desenvolvimento dos programas de conformidade cooperativa

Os programas de conformidade cooperativa foram desenvolvidos ao longo das últimas duas décadas em diversos países, cada qual com características próprias. Os Países Baixos foram um dos pioneiros a adotar esse tipo de programa com um programa denominado “monitoramento horizontal” criado em 2005. O programa baseava-se na transparência, confiança mútua e controles fiscais sólidos[[ii]].

No entanto, a conformidade cooperativa ganhou maior notoriedade com o endosso da OCDE e a elaboração de uma série de relatórios ao longo dos anos[[iii]]. Além da OCDE, outros organismos internacionais, tais como o FMI, a Comissão Europeia e a ONU, também auxiliaram na promoção desses programas[[iv]].

No sistema tributário brasileiro ainda prevalecem as fiscalizações, a aplicação de penalidades e a cobrança forçada de tributos. Dá-se pouca relevância aos programas de conformidade cooperativa. Mas esse quadro está mudando, especialmente nos últimos anos.

A administração tributária brasileira, nas diversas esferas, parece estar atenta às iniciativas de conformidade cooperativa que estão sendo adotadas mundo afora. O Estado de São Paulo foi um dos primeiros a implementar um programa de incentivo à conformidade tributária com o programa “Nos Conformes”.

Por sua vez, a administração tributária federal não foi indiferente. Algumas iniciativas demonstram uma mudança de postura em favor de uma relação menos conflituosa, em particular, a tentativa de implementação do programa “Pró-Conformidade” e o recente programa “Confia”. No entanto, o embrião dos programas de conformidade cooperativa no Brasil foi o Operador Econômico Autorizado (OEA).

  1. A experiência inicial com o Operador Econômico Autorizado

Baseado nas diretrizes da Organização Mundial de Aduanas, esse regime foi gradualmente implementado ao longo da última década pela Receita Federal do Brasil (RFB), que é quem exerce as atividades de fiscalização tributária e aduaneira no país.

O OEA consiste em um sistema de certificação para os vários intervenientes nas operações de comércio exterior (i.e. importadores, exportadores, transportadores, operadores portuários) que preencham certos requisitos com relação à segurança da cadeia logística das operações de comércio exterior e cumprimento das obrigações tributárias e aduaneiras[[v]].

A certificação é voluntária e as informações prestadas pelos operadores de comércio exterior são utilizadas para melhor gestão de riscos pelas autoridades aduaneiras. Isso permite fiscalizações pontuais sobre a carga movimentada pelos intervenientes do comércio exterior não certificados. Por sua vez, aos operadores que satisfazem os requisitos são concedidos benefícios.

Existem dois tipos de certificação: a certificação OEA-S, baseada em critérios de segurança da cadeia logística, e a certificação OEA-C, que tem por base a conformidade tributária e aduaneira. As empresas podem solicitar um ou ambos os tipos de certificação, mas cada certificação tem diferentes critérios e dá direito a benefícios específicos.

A certificação OEA-S assegura a prioridade na análise das declarações de exportação e menor probabilidade de conferência aduaneira. Por outro lado, a certificação OEA-C concede a dispensa de garantias para o regime de admissão temporária e análise de consultas sobre classificação fiscal dentro de 40 dias[[vi]].

  1. Conclusão

O OEA não é exatamente um programa de conformidade cooperativa, mas leva em conta seus dois pilares: transparência em troca de segurança jurídica.

O programa requer transparência porque a certificação como operador de baixo risco depende de informações fornecidas pelo operador. A segurança jurídica, por sua vez, está presente no fato de as autoridades tributárias priorizarem a consulta sobre a classificação fiscal dos operadores certificados.

Desta forma, o OEA inegavelmente possui algumas características dos programas de conformidade cooperativa, podendo ser considerado um embrião desses programas no Brasil.

Dr. Phelippe Toledo Pires de Oliveira

Pesquisador visitante sênior na Universidade de Economia e Negócios de Viena (2021-2022) – Doutor e Mestre em Direito Econômico, Financeiro e Tributário pela USP – Ex Procurador Geral Adjunto da Fazenda Nacional

Versión en español

  1. Introducción

Históricamente, la relación entre la administración tributaria y los contribuyentes siempre ha estado marcada por la desconfianza y el enfrentamiento mutuos. La atención de las administraciones tributarias se centró en las auditorías e inspecciones, así como en la consiguiente aplicación de sanciones estrictas para los contribuyentes infractores. No existían mecanismos que fomentaran la colaboración entre ellos.

Más recientemente, las administraciones tributarias de varios países han buscado adoptar alternativas para complementar los mecanismos tradicionales y combatir el incumplimiento de las obligaciones tributarias. Entre estos mecanismos se encuentran los programas de cumplimiento cooperativo conocidos como “cooperative compliance”.

Los programas de cumplimiento cooperativo se basan en una relación de confianza y cooperación mutua entre la administración tributaria y los contribuyentes. Una de sus principales características es la búsqueda de una mayor transparencia por parte del contribuyente a cambio de seguridad jurídica por parte de la administración tributaria[[vii]].

  1. El desarrollo de los programas de cumplimiento cooperativo

Durante las últimas dos décadas se han desarrollado programas de cumplimiento cooperativo en varios países, cada uno con sus propias características. Los Países Bajos fueron uno de los pioneros en adoptar tales programas con el programa llamado «monitoreo horizontal” creado en 2005. El programa estaba basado en la transparencia, la confianza mutua y controles fiscales sólidos[[viii]].

Sin embargo, el cumplimento cooperativo ganó mayor notoriedad con el respaldo de la OCDE y la preparación de una serie de informes a lo largo de los años[[ix]]. Además de la OCDE, otras organizaciones internacionales, como el FMI, la Comisión Europea y las Naciones Unidas, también ayudaron a promover estos programas[[x]].

En el sistema tributario brasileño aún prevalecen las inspecciones, la aplicación de sanciones y la recaudación forzosa de impuestos. Se ha dado poca relevancia a los programas de cumplimiento cooperativo. Pero este panorama está cambiando, especialmente en los últimos años.

La administración tributaria brasileña, en diferentes ámbitos, parece estar atenta a las iniciativas de cumplimiento cooperativo que se han adoptado en otros países. El estado de São Paulo fue uno de los primeros a implementar un programa de incentivo al cumplimiento voluntario con el programa “Nos Conformes”.

A su vez, la administración federal no ha sido indiferente. Algunas iniciativas demuestran el cambio de actitud a favor de una relación menos confrontativa, en particular, el intento de implementar el programa «Pro-Conformidade” y el reciente programa “Confía”. Sin embargo, el embrión de todo fue el Operador Económico Autorizado (OEA).

  1. La experiencia inicial con el Operador Económico Autorizado

Basado en las directrices de la Organización Mundial de Aduanas, este régimen fue implementado gradualmente durante la última década por la Receita Federal do Brasil (RFB), que es la entidad que lleva a cabo las actividades de supervisión fiscal y aduanera en el país.

El OEA consiste en un sistema de certificación para los distintos actores de las operaciones de comercio exterior (es decir, importadores, exportadores, transportistas, operadores portuarios) que deben cumplir ciertos requisitos con respecto a la seguridad de la cadena logística de las operaciones de comercio exterior y el cumplimiento de las obligaciones fiscales y aduaneras[[xi]].

La certificación es voluntaria y la información proporcionada por los operadores de comercio exterior se utiliza para una mejor gestión del riesgo por parte de las autoridades aduaneras. Esto permite inspecciones puntuales de la carga manejada por actores de comercio exterior no certificados. A su vez, los operadores que cumplen con los requisitos reciben ciertos beneficios.

Hay dos tipos de certificación:  la certificación OEA-S, basados en criterios de seguridad de la cadena de suministro y la certificación OEA-C, que se basa en el cumplimiento tributario y aduanero. Las empresas pueden solicitar uno o ambos tipos de certificación, pero cada certificación tiene diferentes criterios y da derecho a beneficios específicos.

La certificación OEA-S permite la prioridad en el análisis de las declaraciones de exportación y menor probabilidad de inspección aduanera. Por otro lado, la certificación OEA-C permite la renuncia de garantías para el régimen de admisión temporal y el análisis de consultas sobre clasificación tributaria dentro de un periodo de 40 días[[xii]].

  1. Conclusión

El OEA no es exactamente un programa de cumplimiento cooperativo, pero tiene en cuenta sus dos pilares: transparencia a cambio de seguridad jurídica.

El programa requiere transparencia porque la certificación como operador de bajo riesgo depende de la información proporcionada por el operador. La seguridad jurídica, a su vez, está presente en el hecho de que las autoridades fiscales priorizan la consulta sobre la clasificación fiscal de los operadores certificados.

Por lo tanto, es innegable que el OEA tiene algunas características de los programas de cumplimiento cooperativo y puede ser considerado el embrión de estos programas en Brasil.

Dr. Phelippe Toledo Pires de Oliveira

Investigador visitante senior de la Universidad de Economía y Negocios de Viena (2021-2022)  – Doctor y Máster en Derecho Económico, Financiero y Tributario por la USP – Ex Procurador General Adjunto de la Hacienda de Nacional

[[i]] Para mais informações sobre as diversas facetas dos programas de conformidade cooperativa, conferir:  OWENS, Jeffrey; LEIGH PEMBERTON, Jonathan. Cooperative Compliance: A Multi-stakeholder and Sustainable Approach to Taxation. Philadelphia: Wolters Kluwer, 2021.

[[ii]BRONZEWSKA, Katarzyna; ENDEN, Eelco van der. The Concept of Cooperative Compliance. Bulletin for International Taxation, 2014 (volume 68), N. 10, p. 567-572.

[[iii]] A título de exemplo, podem ser mencionados os seguintes relatórios da OCDE: OECD. Study into the Role of Tax Intermediaries. Paris: OECD Publishing, 2008; OECD. Co-operative compliance: a framework – from enhanced relationship to co-operative compliance. Paris: OECD Publishing, 2013; e OECD. Co-operative tax compliance: building better tax control frameworks. Paris: OECD Publishing, 2016.

[[iv]] A esse respeito, conferir os seguintes documentos: IMF (International Monetary Fund) and OECD (Organization for Economic Co-operation and Development. Tax Certainty: IMF/OECD Report for the G20 Finance Ministers. Washington, 2017. Disponível em: tax-certainty-report-oecd-imf-report-g20-finance-ministers-march-2017.pdf; EC (European Commission). Guidelines European Trust and Cooperation Approach (ETACA). Brussels: European Commission, 2020. Disponível em: European Trust and Cooperation Approach – ETACA Pilot Project for MNEs (europa.eu); e UN Handbook on Avoidance and Resolution of Tax Disputes. NewYork: United Nations, 2021.

[[v]] Para uma análise detalhada dos requisitos necessários para obter a certificação, conferir a Instrução Normativa RFB n. 2.154/2023. Disponível em: IN RFB nº 2154/2023 (fazenda.gov.br).

[[vi]] Para uma análise detalhada dos benefícios concedidos para cada tipo de certificação, consultar Benefícios do Programa OEA — Receita Federal (www.gov.br).

[[vii]] Para obtener más información sobre las diversas facetas de los programas de cumplimiento cooperativo, consulte: OWENS, Jeffrey; LEIGH PEMBERTON, Jonathan. Cooperative Compliance: A Multi-stakeholder and Sustainable Approach to Taxation. Philadelphia: Wolters Kluwer, 2021.

[[viii]]  BRONZEWSKA, Katarzyna; ENDEN, Eelco van der. The Concept of Cooperative Compliance. Bulletin for International Taxation, 2014 (volumen 68), N. 10, p. 567-572.

[[ix]] A modo de ejemplo, se pueden citar los siguientes informes de la OCDE: OECD. Study into the Role of Tax Intermediaries. Paris: OECD Publishing, 2008; OECD. Co-operative compliance: a framework – from enhanced relationship to co-operative compliance. Paris: OECD Publishing, 2013; y OECD. Co-operative tax compliance: building better tax control frameworks. Paris: OECD Publishing, 2016.

[[x]] A este respecto, véanse los siguientes informes: IMF (International Monetary Fund) and OECD (Organization for Economic Co-operation and Development. Tax Certainty: IMF/OECD Report for the G20 Finance Ministers. Washington, 2017. Disponible en: tax-certainty-report-oecd-imf-report-g20-finance-ministers-march-2017.pdf; EC (European Commission). Guidelines European Trust and Cooperation Approach (ETACA). Brussels: European Commission, 2020. Disponible en: European Trust and Cooperation Approach – ETACA Pilot Project for MNEs (europa.eu); y UN Handbook on Avoidance and Resolution of Tax Disputes. NewYork: United Nations, 2021.

[[xi]] Para obtener más detalles sobre los requisitos necesarios para obtener la certificación, consulte la Instrucción Normativa RFB n. 2.154/2023. Disponible en: IN RFB nº 2154/2023 (fazenda.gov.br).

[[xii]] Para un análisis detallado de los beneficios otorgados para cada tipo de certificación, consulte Benefícios do Programa OEA — Receita Federal (www.gov.br).