Transporte marítimo no Mercosul – Riscos da bioinvasão e desafíos regionais – Ab. Giovanna Martins Wanderley (desde Brasil)

As primeiras relações logísticas entre o Brasil e os demais Estados-Partes datam de meados do século passado (Tratado de Navegação no Rio Paraguai firmado em 1857). No que toca ao modal aquaviário, Brasil e Argentina possuem acordo desde 1985 para estimular o desenvolvimento das suas Marinhas Mercantes, com o objetivo de facilitar os transportes comerciais de cargas entre os dois países, bem como fortalecer as indústrias navais. Por sua vez, o Convênio sobre Transporte Marítimo Brasil/Uruguai, concluído em 1975, tratou de regulamentar os transportes na região do Prata.

No corrente ano, o governo brasileiro manifestou a decisão de não mais renovar os pactos navais com a Argentina e o Uruguai e até que novos acordos sejam firmados, o transporte entre poderá ser feito por navios de qualquer bandeira. Remanescem outros acordos de transporte fluvial transversal fronteiriço, como o Convênio Multilateral de Transporte na Hidrovia Paraguai-Paraná, assim como os acordos para a utilização de portos brasileiros por países mediterrâneos (Paraguai e Bolívia) e o projeto dos Corredores Bioceânicos.

Sobre os Corredores Bioceânicos, a Declaração de Assunção, firmada em 21 de dezembro de 2015 na XLIX Reunião Ordinária do Conselho do Mercado Comum, já atestava o considerável potencial econômico e social na conexão interoceânica desde o litoral do Brasil, cruzando os territórios do Paraguai e da Argentina, até chegar aos portos do norte do Chile. Em webinário promovido pelo Parlamento do Mercosul (PARLASUL) em 9 de dezembro de 2020,  Oscar Laborde (Argentina) declarou que “os corredores bioceânicos não são apenas uma ligação entre dois portos. Eles têm que gerar comércio inter-regional, desenvolver as regiões, fazer conexões multimodais e enriquecer o que já existe para contribuir para uma mudança de paradigma em direção a uma América do Sul biooceânica[1]”.

Merece registro, ainda, o advento do BR do Mar, programa brasileiro cujo objetivo é o reequilíbrio da matriz logística brasileira, com fomento do modal aquaviário por cabotagem, indústria naval e promessa de diminuição do Custo-Brasil no transporte marítimo. O programa flexibiliza as regras para afretamento de navios, modifica as regras de utilização do Fundo da Marinha Mercante e prevê regime aduaneiro mais simplificado para transações comerciais que utilizem a navegação de cabotagem. Os projetos não tratam especificamente, até o momento, sobre riscos ambientais advindos da abertura comercial.

A abertura ao mercado marítimo inspira cuidados uma vez que a navegação facilita a disseminação de espécies exóticas invasoras marinhas pela água de lastro e a bioincrustação em cascos de embarcações. O debate sobre a água de lastro é objeto da Convenção Internacional sobre Controle e Gestão da Água de Lastro e Sedimento de Navios (BWM, 2005) da organização marítima Internacional (IMO), não havendo, até o momento, consenso sobre tema e obrigatoriedade de ratificação por parte dos países, mas segundo a Convenção, os países deverão promover, individualmente ou em conjunto, a realização de pesquisa técnica-científica sobre a gestão da água de lastro e o monitoramento dos seus efeitos em águas sob suas jurisdições.

No que pertine a bioinvasão (ocupação de ambiente natural por espécie exótica, provocando impactos ambientais negativos) e bioincrustação (incrustação por bioinvasor) igualmente não há regulamentações uniformes estabelecidas de caráter obrigatório, de âmbito mundial, embora exista publicação pela IMO de documento recomendatório intitulado “Diretrizes para o Controle e Gestão de Bioincrustação de Navios para Minimizar a Introdução de Espécies Exóticas Invasoras” (Guidelines for the Control and Management of Ships’ Biofouling to Minimize the Transfer of Invasive Aquatic Species, 2012).

Conforme pontuado em Relatório Final do GT Coral-Sol (Brasil), a temática aconselha um amadurecimento científico e operacional para elaboração segura de documento mandatório passível de implementação pelos diversos países e setores, diante da magnitude do impacto para o setor naval como um todo (MCTIC, 2017).

O transporte marítimo em território sulamericano está avançado em matéria comercial/econômica, porém segue ausente de regulamentação específica quanto aos procedimentos relacionados ao controle e monitoramento de bioinvasão para orientar os processos de licenciamento ambiental no Brasil e Estados-Partes do Bloco. Saliente-se que há outros agentes nessa cadeia, os parceiros comerciais extra-bloco, que usam o espaço marítimo comum e podem ser também possíveis vetores de introdução e disseminação de espécie exótica, não podendo ser penalizados adequadamente por ausência de previsão legal.

Com a implementação efetiva dos projetos acima citados, acredita-se que o transporte marítimo tem chances de ganhar cada vez mais espaço nas relações comerciais dentro do bloco e no que toca à regulamentação econômica está em estágio avançado. O mesmo não pode se dizer da questão ambiental/regulatória afeta à bioinvasão por coral-sol em embarcações sujeitas a deslocamentos mais intensos e por conseguinte, com maior chance de proliferação.

Sobre processo de integração regional do MERCOSUL, foi concebido como instrumento para criação de um mercado comum. A lógica governamental da integração regional se manifesta por meio de uma discreta organização institucional, onde os Estados-Partes rejeitam o direito supranacional sob o argumento de proteção da soberania, prejudicando a real integração regional (PIZZOLO, 2017).

Ainda segundo  PIZZOLO, o Tratado de Assunção não deveria ser considerado como “tratado final constitutivo” do MERCOSUL, mas como tratado internacional destinado a traçar diretrizes gerais aos Estados-Partes, que por sua vez concretizariam os objetivos do bloco por meio de convênios específicos.

No Direito Internacional, principalmente na sua vertente comunitária existente na União Europeia, os membros da comunidade de países recorrem à cooperação para resolução de problemas comuns, voluntariamente abstendo-se ou agindo de forma predeterminada pela maioria dos componentes do grupo comum. Esse processo decisório gera ainda a reciprocidade de tratamento entre os anuentes dentro do bloco ou jurisdições internas, se houver convênios. Com o fim de mitigar insatisfações dos Estados-Partes sob o manto da perda de soberania em favor do grupo, regras diferentes da unanimidade nos processos decisórios podem ser adotadas, a depender da matéria ou ainda a transferência da palavra final a órgão colegiado instituído para esse fim.

No âmbito do MERCOSUL, o direito supranacional encontrado na União Europeia não foi reconhecido e as decisões do Mercado Comum do Sul não são incorporadas automaticamente aos ordenamentos dos Estados-Partes, mas somente após ratificação expressa nos moldes nacionais.

Nesse contexto, válido ressaltar que o combate a bioinvasão é de interesse de todo o bloco e se insere no Objetivo de Desenvolvimento Sustentável nº 14 (Vida na Água – Conservar e promover o uso sustentável dos oceanos, dos mares e dos recursos marinhos para o desenvolvimento sustentável) e 15 (Vida Terrestre – Proteger, recuperar e promover o uso sustentável dos ecossistemas terrestres, gerir de forma sustentável as florestas, combater a desertificação, deter e reverter a degradação da terra e deter a perda) da Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas (ONU). Nesse sentido, o Parlamento do Mercosul propôs ação coordenada entre as instâncias que tomam decisões no Mercosul; setores técnicos nacionais, na implementação da Agenda 2030 dentro dos países parte do bloco, a partir de diretrizes constantes do documento intitulado: “Implementación de la Agenda 2030 en los países del Mercosur”.

A Agenda 2030 representa o consenso de governos e vários atores na busca de uma visão transformadora para a sustentabilidade econômica, social e ambiental do planeta. Para cumprir com esse propósito em escala planetária, cada país deve posicionar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável na agenda dos estados nacionais, provinciais e locais, sensibilizar a sociedade como um todo, promover mecanismos de participação e colaboração nos ODS do setor privado, universidades e organizações da sociedade civil, coordenam os processos de adaptação ao ODS nas diferentes instâncias governamentais e garantir o monitoramento do progresso e prestação de contas (PARLASUR, 2015).

Ao assinarem a Agenda, os países se comprometeram a implantar processo de monitoramento e revisão regional e sub-regional com foco no intercâmbio de melhores práticas e discussões sobre objetivos comuns. Os quatro países membros do MERCOSUL estão implementando a Agenda 2030, porém com alinhamento das Metas de Desenvolvimento Sustentável com suas respectivas prioridades de Governo e metas estabelecidas adaptadas para seus contextos e não de forma integrada, o que pode retardar a consecução das metas da ONU, o que no caso da bioinvasão pode ser determinante para acelerar a contaminação de novas áreas e mutação das espécies já conhecidas.

Registre-se que a previsão e gestão dos riscos de biossegurança marítima atrelada à bioincrustação demandam pesquisas e investimentos integrados uma vez que o coral bioinvasor se comporta de maneira diferente de acordo com o substrato, características da costa e casco e até condições climáticas.  Assim, a padronização de técnicas de manejo deveria ser pensada regionalmente, em princípio, uma vez que as rotas marítimas dentro do bloco possuem certa regularidade e preexiste relações diplomáticas consolidadas entre os países como fator de facilitação das tratativas. Por sua vez, as experiências brasileiras na remoção e prevenção do coral no segmento offshore e as realizadas de maneira esparsa sob coordenação de Universidades, Instituições e ONG’s, poderiam gerar um plano regional a ser adotado pelo Bloco e adaptado pelos Estados- Partes e acordo com suas peculiaridades.

Em que pese a tradição não supranacional do direito regional, há a possibilidade da elaboração de documento pela Cúpula do MERCOSUL a ser internalizado aos ordenamentos internos dos Estados-Partes, com a elaboração de convênios específicos para cooperação técnica-científica para proporcionar a robustez das pesquisas sobre a matéria e ainda regulatória, para fins de facilitar a fiscalização do cumprimento das medidas sugeridas no referido documento, fortalecer a biossegurança marítima no âmbito do bloco e ao mesmo tempo fomentar as relações comerciais sustentáveis preconizadas pela Agenda 2030.

Ab. Giovanna Martins Wanderley

mayo 2.021

Advogada e pesquisadora em Direito Internacional, Marítimo e Portuário (IEASIA-UFPE e NEADI/PUC-PR). Secretária Adjunta do GAM-NE da Década do Oceano Brasil (MCTIC/COI-UNESCO).

Bibliografia

BRASIL. Decreto n^o 87.566, de 16 de setembro de 1982. Promulga o texto da convenção sobre Prevenção da Poluição Marinha por Alijamento de Resíduos e Outras Matérias, concluída em Londres, a 29 de dezembro de 1972. Disponível em: https://cutt.ly/mhQ4hLK.

BRASIL. Decreto Legislativo nº 148/2010 de 15 de março de 2010. Aprova o texto da Convenção Internacional para Controle e Gerenciamento da Água de Lastro e Sedimentos de Navios. Disponível em: https://cutt.ly/nkhjPTP.

BRASIL. MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, INOVAÇÕES E COMUNICAÇÕES. Relatório Final do Grupo de Trabalho do Coral-Sol. Brasília: 2017. Disponível em: https://cutt.ly/WhQ8PeX.

IMO. Guidelines for the Control and Management of Ships’ Biofouling to Minimize the Transfer of Invasive Aquatic Species, 2012. Disponível em: https://cutt.ly/okhjL4t.

PARLASUL. Implementación de la Agenda 2030 en los países del MERCOSUR (2015). Disponível em: https://cutt.ly/ekhjNks.

PARLASUL. Webinario del PARLASUR profundiza estrategia para la integración de los corredores bioceánicos sudamericanos (2020). Disponível em: https://cutt.ly/XkhjMAC.

PIZZOLO, Calogero. Mercosur, algunos problemas estructurales que obstaculizan su desarollo. Revista Derecho y Economía de la Integración nº 4. Espanha:Juri-Dileyc.Oct-Dec 2017. Pág 37-55.

En español

Las primeras relaciones logísticas entre Brasil y los demás Estados Partes datan de mediados del siglo pasado (Tratado de Navegación sobre el Río Paraguay firmado en 1857). En cuanto al modal fluvial, Brasil y Argentina tienen un convenio desde 1985 para estimular el desarrollo de sus Marinas Mercantes, con el objetivo de facilitar el transporte comercial de carga entre los dos países, así como fortalecer las industrias navales. A su vez, el Acuerdo de Transporte Marítimo Brasil/Uruguay, celebrado en 1975, se ocupó de regular el transporte en la región de la Plata.

Este año, el gobierno brasileño expresó su decisión de no renovar los pactos navales con Argentina y Uruguay y hasta que no se firmen nuevos acuerdos, el transporte entre ellos puede ser realizado por barcos de cualquier bandera. Se mantienen otros acuerdos de transporte fluvial transfronterizo, como el Acuerdo Multilateral de Transporte de la Hidrovía Paraguay-Paraná, así como los acuerdos para el uso de puertos brasileños por países mediterráneos (Paraguay y Bolivia) y el proyecto Corredores Bioceánicos.

Sobre los Corredores Bioceánicos, la Declaración de Asunción, suscrita el 21 de diciembre de 2015 en la XLIX Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común, ya atestiguaba el considerable potencial económico y social en la conexión interoceánica desde la costa de Brasil, atravesando los territorios de Paraguay y desde Argentina, hasta llegar a los puertos del norte de Chile. En un webinar promovido por el Parlamento del Mercosur (PARLASUL) el 9 de diciembre de 2020, Oscar Laborde (Argentina) afirmó que “los corredores bioceánicos no son solo un enlace entre dos puertos. Tienen que generar comercio interregional, desarrollar las regiones, hacer conexiones multimodales y enriquecer lo que ya existe para contribuir a un cambio de paradigma hacia una Sudamérica bioceánica ”[2].

Cabe mencionar también la llegada de BR do Mar, un programa brasileño cuyo objetivo es reequilibrar la matriz logística brasileña, con la promoción del modal fluvial por cabotaje, la industria naval y la promesa de disminuir el Costo-Brasil en el transporte marítimo. . El programa facilita las reglas para el fletamento de buques, modifica las reglas para el uso del Fondo de la Marina Mercante y proporciona un régimen aduanero más simplificado para las transacciones comerciales que utilizan el transporte marítimo. Los proyectos no abordan específicamente, hasta ahora, los riesgos ambientales derivados de la apertura comercial.

La apertura al mercado marítimo inspira cuidado, ya que la navegación facilita la diseminación de especies marinas exóticas invasoras a través del agua de lastre y bioincrustaciones en los cascos de las embarcaciones. El debate sobre el agua de lastre es objeto del Convenio internacional sobre control y gestión del agua de lastre y sedimentos de buques (BWM, 2005) de la Organización Marítima Internacional (OMI), sin consenso sobre el tema y obligación obligatoria hasta la fecha. Ratificación por los países, pero según la Convención, los países deben promover, de manera individual o conjunta, la realización de investigaciones técnico-científicas sobre el manejo del agua de lastre y el monitoreo de sus efectos en las aguas bajo sus jurisdicciones.

En lo que se refiere a la bioinvasión (ocupación del medio natural por especies exóticas, provocando impactos ambientales negativos) y bioincrustación (incrustación por bioinvasor), tampoco existen regulaciones uniformes de carácter obligatorio, a nivel mundial, aunque existe una publicación por parte de la OMI de un recomendado documento titulado Directrices para el control y la gestión de la bioincrustación en los buques para minimizar la introducción de especies exóticas invasoras ”(Directrices para el control y la gestión de la contaminación biológica de los buques para minimizar la transferencia de especies acuáticas invasoras, 2012).

Como se señala en el Informe Final del GT Coral-Sol (Brasil), el tema aconseja una madurez científica y operativa para la elaboración segura de un documento obligatorio que pueda ser implementado por diferentes países y sectores, dada la magnitud del impacto para el sector naval en su conjunto (MCTIC, 2017).

El transporte marítimo en territorio sudamericano está avanzado en materia comercial/económica, sin embargo, permanece ausente de una regulación específica sobre los procedimientos relacionados con el control y seguimiento de la bioinvasión para orientar los procesos de licenciamiento ambiental en Brasil y los Estados Partes del Bloque. Cabe señalar que existen otros agentes en esta cadena, los socios comerciales extrabloque, que utilizan el espacio marítimo común y también pueden ser posibles vectores para la introducción y diseminación de especies exóticas, y no pueden ser penalizados adecuadamente por la ausencia. de una disposición legal.

Con la implementación efectiva de los proyectos antes mencionados, se cree que el transporte marítimo tiene posibilidades de ganar cada vez más espacio en las relaciones comerciales dentro del bloque y en lo que respecta a la regulación económica se encuentra en una etapa avanzada. No se puede decir lo mismo del tema ambiental / regulatorio que afecta a la bioinvasión por coral-sol en embarcaciones sujetas a desplazamientos más intensos y, por tanto, con mayor probabilidad de proliferación.

En cuanto al proceso de integración regional del MERCOSUR, se concibió como un instrumento para la creación de un mercado común. La lógica gubernamental de la integración regional se manifiesta a través de una organización institucional discreta, donde los Estados Partes rechazan el derecho supranacional bajo el argumento de la protección de la soberanía, perjudicando la integración regional real (PIZZOLO, 2017).

También según PIZZOLO, el Tratado de Asunción no debe ser considerado como el “tratado constitutivo final” del MERCOSUR, sino como un tratado internacional diseñado para establecer lineamientos generales para los Estados Parte, que a su vez alcanzarían los objetivos del bloque a través de acuerdos específicos.

En el derecho internacional, principalmente en su aspecto comunitario existente en la Unión Europea, los miembros de la comunidad de países recurren a la cooperación para resolver problemas comunes, absteniéndose voluntariamente o actuando de manera predeterminada por la mayoría de los miembros del grupo común. Este proceso de toma de decisiones también genera reciprocidad de trato entre las partes que consienten dentro del bloque o jurisdicciones internas, si existen acuerdos. Con el fin de mitigar las insatisfacciones de los Estados Partes bajo la apariencia de pérdida de soberanía a favor del grupo, se podrán adoptar diferentes reglas de unanimidad en los procesos de toma de decisiones, según el asunto o el traspaso de la última palabra a un colegiado. organismo instituido para ese fin.

En el contexto del MERCOSUR, la ley supranacional que se encuentra en la Unión Europea no ha sido reconocida y las decisiones del Mercado Común del Sur no se incorporan automáticamente a las órdenes de los Estados Partes, sino solo después de la ratificación expresa en los lineamientos nacionales.

En este contexto, cabe señalar que combatir la bioinvasión es de interés para todo el bloque y forma parte del Objetivo de Desarrollo Sostenible No. 14 (La vida en el agua – Conservar y promover el uso sostenible de los océanos, mares y recursos marinos para el desarrollo y 15 (Vida terrestre: proteger, recuperar y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar los bosques de forma sostenible, combatir la desertificación, detener y revertir la degradación de la tierra y detener la pérdida) de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas (ONU). En este sentido, el Parlamento del Mercosur propuso una acción coordinada entre los órganos que toman decisiones en el Mercosur; Sectores técnicos nacionales, en la implementación de la Agenda 2030 en los países del bloque, con base en los lineamientos contenidos en el documento titulado: “Implementación de la Agenda 2030 en los países del Mercosur”.

La Agenda 2030 representa el consenso de gobiernos y diversos actores en la búsqueda de una visión transformadora para la sostenibilidad económica, social y ambiental del planeta. Para cumplir con este propósito a escala planetaria, cada país debe colocar los Objetivos de Desarrollo Sostenible en la agenda de los estados nacionales, provinciales y locales, sensibilizar a la sociedad en su conjunto, promover mecanismos de participación y colaboración en los ODS del sector privado, universidades y organizaciones de la sociedad civil, coordinar los procesos de adaptación a los ODS en los diferentes órganos de gobierno y velar por el seguimiento de los avances y la rendición de cuentas (PARLASUR, 2015).

Al firmar la Agenda, los países se comprometieron a implementar un proceso de monitoreo y revisión regional y subregional con un enfoque en el intercambio de mejores prácticas y discusiones sobre objetivos comunes. Los cuatro países miembros del MERCOSUR están implementando la Agenda 2030, pero con la alineación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible con sus respectivas prioridades de Gobierno y metas establecidas adaptadas a sus contextos y no de manera integrada, lo que puede retrasar el logro de las metas de la ONU, lo que en el caso de la bioinvasión puede ser determinante para acelerar la contaminación de nuevas áreas y la mutación de especies ya conocidas.

Cabe señalar que la predicción y gestión de los riesgos de bioseguridad marítima vinculados a la bioincrustación demandan investigación e inversiones integradas ya que el coral bioinvasivo se comporta de manera diferente según el sustrato, características de la costa y casco e incluso condiciones climáticas. Así, la estandarización de las técnicas de gestión debe pensarse regionalmente, en principio, ya que las rutas marítimas dentro del bloque tienen cierta regularidad y preexisten relaciones diplomáticas consolidadas entre países como factor facilitador de negociaciones. A su vez, las experiencias brasileñas en remoción y prevención de corales en el segmento costa afuera y las realizadas con moderación bajo la coordinación de Universidades, Instituciones y ONGs, podrían generar un plan regional a ser adoptado por el Bloque y adaptado por los Estados Parte y de acuerdo con su peculiaridades.

A pesar de la tradición no supranacional del derecho regional, existe la posibilidad de que la Cumbre del MERCOSUR elabore un documento para ser internalizado al reglamento interno de los Estados Parte, con la elaboración de acuerdos específicos de cooperación técnica y científica para brindar investigación en la materia y también regulatoria, con el fin de facilitar el seguimiento del cumplimiento de las medidas sugeridas en dicho documento, fortalecer la bioseguridad marítima en el ámbito del bloque y al mismo tiempo fomentar las relaciones comerciales sostenibles recomendadas por la Agenda 2030.

Ab. Giovanna Martins Wanderley

mayo 2.021

Advogada e pesquisadora em Direito Internacional, Marítimo e Portuário (IEASIA-UFPE e NEADI/PUC-PR). Secretária Adjunta do GAM-NE da Década do Oceano Brasil (MCTIC/COI-UNESCO).

REFERENCIAS:

BRASIL. Decreto No. 87.566, de 16 de septiembre de 1982. Promulga el texto de la Convención para la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Residuos y Otras Materias, concluida en Londres el 29 de diciembre de 1972. Disponible en: https://cutt.ly / mhQ4hLK.

BRASIL. Decreto Legislativo No. 148/2010 de 15 de marzo de 2010. Aprueba el texto del Convenio Internacional para el Control y Manejo del Agua de Lastre y Sedimentos de Buques. Disponible en: https://cutt.ly/nkhjPTP.

BRASIL. MINISTERIO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA, INNOVACIONES Y COMUNICACIONES. Informe final del Grupo de trabajo Coral-Sol. Brasilia: 2017. Disponible en: https://cutt.ly/WhQ8PeX.

OMI. Directrices para el control y la gestión de la contaminación biológica de los buques para minimizar la transferencia de especies acuáticas invasoras, 2012. Disponible en: https://cutt.ly/okhjL4t.

PARLASUL. Implementación de la Agenda 2030 en los países del MERCOSUR (2015). Disponible en: https://cutt.ly/ekhjNks.

PARLASUL. Webinar PARLASUR profundiza estrategia de integración de corredores bioceánicos sudamericanos (2020). Disponible en: https://cutt.ly/XkhjMAC.

PIZZOLO, Calogero. Mercosur, algunos problemas estructurales que dificultan su desarrollo. Revista Derecho y Economía de la Integración 4. España: Juri-Dileyc.Oct-Dec 2017. Pág. 37-55.

[2] PARLAMENTO DEL MERCOSUR. El Webinar de PARLASUR profundiza la estrategia de integración de los corredores bioceánicos de América del Sur. Disponible en: https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/v/18757/1/parlasur/webinario-del-parlasur-profundiza-estrategia-para-la-integracion-de-los-corredores-bioceanicos-sudamericanos.html .